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Capítulo das Loterias Estaduais do Relatório Final da CPI dos Bingos

09/07/2006

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Capítulo das Loterias Estaduais
 

Uma outra questão suscitada no âmbito desta CPI diz respeito à legislação e à exploração das loterias estaduais.

 

A decisão do STF no sentido de que compete privativamente à União legislar sobre loterias e bingos, tendo em vista o disposto no art. 22 da Constituição Federal, que lhe atribui competência para legislar sobre sorteios, reflete em todas as loterias exploradas pelos Estados e pelo Distrito Federal.

 

Tendo em vista essa decisão, esses entes federados não podem legislar sobre a matéria e, portanto, não podem criar novas modalidades lotéricas. Além disso, ficam dependendo da legislação a ser adotada pela União para que possam explorar loterias.

Nos termos da legislação federal vigente, os Estados e o Distrito Federal somente podem explorar os produtos lotéricos que já exploravam quando da edição do Decreto-Lei nº 204, de 1967, ainda assim limitadas suas emissões às quantidades de bilhetes e séries em vigor naquela data.

 

Os Estados e o Distrito Federal perdem, portanto, uma importante fonte de recursos para o financiamento de programas sociais do governo, tendo em vista ser essa a destinação que comumente se dá a boa parte dos recursos arrecadados com as loterias.

 

Em documento encaminhado a esta CPI, a CEF argumenta que as loterias estaduais dão cobertura legal para que empresas privadas explorem jogos de azar, especialmente o jogo de bingo e as máquinas caça-níqueis, em contrapartida de módicas taxas fixas ou de percentuais irrisórios sobre a arrecadação. Acrescenta, ainda, que a fiscalização do Poder Público sobre essas empresas é bastante precária, o que viabiliza que os concessionários declarem valores bastante inferiores aos efetivamente arrecadados e, conseqüentemente, repassem menos recursos para os Estados.

 

A CEF argumenta, também, que a exploração de loterias como derrogação das normas de direito penal somente se justifica para o fim de redistribuição dos lucros com elas obtidos com finalidade social, o que não estaria ocorrendo em boa parte das loterias estaduais, que têm servido apenas para favorecer o enriquecimento ilícito de particulares, às custas da economia popular.

 

A despeito desses argumentos, esta CPI entende que os Estados e o Distrito Federal não devem ser impedidos de explorar loterias. Vale lembrar que alguns Estados exploram essa atividade desde a segunda metade do século XIX, não se justificando a extinção dessa fonte de recursos para o financiamento de programas sociais de governo.

 

Há projetos em tramitação no Congresso Nacional que visam transferir a competência para legislar sobre a matéria para os Estados, e outros que têm por objetivo inserir a matéria na competência concorrente da União, dos Estados e do Distrito Federal.

Esta CPI entende não ser essa a melhor solução, em razão das inúmeras críticas que se faz às leis estaduais que dispõem sobre loterias.

 

Outra solução cogitada para o problema do financiamento de programas sociais dos Estados decorrente da perda de recursos dos produtos lotéricos seria compensar essa perda com a destinação de uma parcela dos recursos arrecadados com as loterias federais para esses entes da Federação.

 

Ocorre que, como já se argumentou no item 5 deste Relatório, uma das críticas que se faz às loterias federais exploradas no Brasil é o fato de a premiação ser muito baixa. Apenas cerca de trinta por cento da arrecadação são destinados ao prêmio líquido, enquanto que se estima que a média mundial se situe entre quarenta e cinqüenta por cento.

 

O Brasil é também, um dos países que mais destina recursos para programas sociais, fazendo repasses para a Seguridade Social, Ministério dos Esportes, clubes de futebol, Fundo Nacional da Cultura, Comitê Olímpico Brasileiro, Comitê Paraolímpico Brasileiro, Fundo Penitenciário Nacional, Fundo de Financiamento ao Estudante de Ensino Superior, Associação de Pais e Amigos e Excepcionais (APAE) e Cruz Vermelha.

 

A destinação de recursos para os Estados e para o Distrito Federal somente seria possível com a diminuição do percentual destinado à premiação ou dos percentuais destinados às entidades acima referidas.

 

A diminuição do percentual destinado à premiação poderia repercutir na queda da demanda pelas loterias federais, tendo em vista a possibilidade de perda de interesse do apostador, com prejuízo na arrecadação, enquanto que a diminuição dos repasses atuais sofreria fortes restrições dos atuais beneficiários, motivo pelo qual esta CPI entende não ser esta a melhor solução para o contornar o problema.

 

Em vista desse quadro, entendemos que a competência para legislar sobre a matéria deve permanecer no âmbito da União e que os Estados devem ser autorizados a explorar loterias, observadas as normas editadas pela União.

 

Dessa forma, a União deverá buscar uma legislação que evite ao máximo a contaminação da exploração de loterias por atividades ilícitas, bem como uma eficiente fiscalização, especialmente sobre os recursos arrecadados com essa atividade.

 

Por esse motivo, propõe-se autorizar os Estados e o Distrito Federal a explorar loterias, como modalidade de serviço público.

 

As loterias criadas pelos Estados e pelo Distrito Federal deverão ser submetidas à prévia aprovação da Caixa Econômica Federal, observados os requisitos que serão estabelecidos na regulamentação da lei que se originar do projeto apresentado por esta CPI.

 

Essa medida se justifica em virtude da experiência adquirida pela CEF na exploração das loterias federais.

 

Os Estados não poderão explorar loterias com características semelhantes aos produtos lotéricos explorados pela CEF. O que pretende com essa norma é evitar a concorrência entre as loterias estaduais e as federais.

 

Visando a impedir que as loterias se prestem apenas para o favorecimento de empresas privadas – crítica que foi feita pela CEF às loterias estaduais –, prevê-se a destinação de, no mínimo, 25% (vinte e cinco) por cento do produto da arrecadação das loterias para o fomento do desporto, a seguridade social e outros programas sociais de interesse público.

 

Além disso, os Estados e o Distrito Federal deverão prestar contas da aplicação desses recursos à Caixa Econômica Federal.

 

Finalmente, buscou-se proteger também o interesse do apostador, assegurando-se que a premiação bruta das loterias não será inferior a 45% (quarenta e cinco por cento) do produto da arrecadação.

 

Evidentemente, esta CPI está ciente de que o projeto que apresenta não é a panacéia para as diversas irregularidades relacionadas à exploração das loterias estaduais apontadas nesta Comissão e denunciadas pela mídia. É preciso que os próprios Estados e o Distrito Federal, maiores interessados na continuidade da exploração dessa atividade, adotem as condutas necessárias à moralização das loterias.

 

Para tanto, é preciso assegurar que, quando o Estado não explore diretamente a atividade, a concessão desse serviço seja feita a empresa de comprovada idoneidade, que assegure total transparência na execução dos serviços. Ademais, é imprescindível uma eficiente fiscalização das atividades por parte dos órgãos estaduais responsáveis.

 

O comprometimento do Poder Público Estadual e do Distrito Federal é, acima de qualquer outra medida, o fator mais importante para resgatar a imagem das loterias estaduais.

 
PROJETO DE LEI DO SENADO Nº , DE 2006
 
Autoriza os Estados Federados e o Distrito Federal a explorar loterias.
 
O CONGRESSO NACIONAL decreta:
 
Art. 1º – Os Estados Federados e o Distrito Federal ficam autorizados a explorar loterias, como modalidade de serviço público, no âmbito de seus territórios, observadas as condições estabelecidas nesta Lei.
Parágrafo único. – A exploração de loterias pelos Estados poderá ser efetuada diretamente ou mediante concessão.
 
Art. 2º – As loterias criadas pelos Estados e pelo Distrito Federal serão submetidas à prévia aprovação da Caixa Econômica Federal, observados os requisitos estabelecidos na regulamentação desta Lei.
Parágrafo único. – Não serão aprovadas loterias com características semelhantes aos produtos lotéricos explorados pela Caixa Econômica Federal.
 
Art. 3º – Do produto da arrecadação das loterias exploradas pelos Estados e pelo Distrito Federal, no mínimo 25% (vinte e cinco por cento) serão destinados ao fomento do desporto, à seguridade social e a outros programas sociais de interesse público, nos termos da regulamentação desta Lei.
Parágrafo único. – Os Estados e o Distrito Federal deverão prestar contas dos recursos aplicados de acordo com o disposto no caput deste artigo à Caixa Econômica Federal.
 
Art. 4º – A premiação bruta das loterias exploradas pelos Estados e pelo Distrito Federal não será inferior a 45% (quarenta e cinco por cento) do produto da arrecadação.
 
Art. 5º – Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.
 

Considerações da Caixa sobre as loterias estaduais

 

As seguintes considerações acerca das loterias estaduais constam de documento encaminhado a esta CPI pela CEF:

 
Governos Estaduais editaram normas jurídicas amparando a exploração de jogos de azar (loterias, bingos, apostas em máquinas eletrônicas, etc…), embora a competência privativa para legislar sobre a matéria seja da União.
 
O histórico da exploração de loterias e jogos mediante Leis estaduais bem demonstra o quanto estão suscetíveis a influências externas, que em nada atendem aos princípios norteadores da excepcionalização da prática de jogos de azar.
 
As legislações estaduais dão cobertura legal para que empresas privadas explorem diretamente os bingos e apostas em máquinas eletrônicas (caça-níqueis e similares), em contrapartida de módicas taxas fixas ou percentuais sobre a arrecadação declarada pelas terceirizadas, que invariavelmente são irrisórias quando comparadas com a arrecadação real que o negócio propicia.
 
Essa exploração é efetuada sem uma fiscalização efetiva, ou seja, no melhor dos mundos para a prática de qualquer tipo de ilicitude.
 
Essa prática favorece a utilização das loterias estaduais como “barrigas de aluguel”, favorecendo o enriquecimento ilícito de particulares às custas da economia popular e em detrimento dos princípios norteadores da excepcionação da exploração dos jogos de azar em território brasileiro, como fator de canalização de recursos para programas que têm por base princípios éticos de solidariedade social e pelo dever que o Estado tem de salvaguardar a integridade da vida social e impedir o surgimento e proliferação de jogos proibidos.
 
Com freqüência verifica-se práticas intimidatórias na delimitação de territórios para a exploração de apostas em máquinas eletrônicas.
 
A ausência de efetivo controle do poder público estadual sobre a atuação de seus terceirizados favorece as práticas ilícitas, permite os danos econômicos e morais que a difusão do vício do jogo arrasta consigo e fomenta fatores de degradação moral e de corrupção social, que comprometem a ordem e a paz social.
 
É comum os Governos Estaduais e seus terceirizados investirem em campanhas publicitárias para enaltecer os benefícios sociais advindos dessa “parceria”, citando valores repassados pelo negócio, sem, no entanto, mencionar que se trata de irrisória parcela do total arrecadado.
 
Essas campanhas induzem as pessoas a uma equivocada percepção da verdadeira dimensão do negócio e ajudam a camuflar outras questões envolvidas, que precisam ser enfrentadas pelo Poder Público.
 
Acrescente-se aos problemas relatados a falta de amparo legal das legislações estaduais, que tratam da exploração de loterias e jogos, pois está firmado pelo Supremo Tribunal Federal que essas normas estaduais padecem de inconstitucionalidade formal.
 
Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADI) contra legislações estaduais de loterias e jogos
 
As ADI 2847 e 2948 foram julgadas procedentes pelo Supremo Tribunal Federal, declarando a inconstitucionalidade de leis editadas pelo Distrito Federal e Mato Grosso, respectivamente, por ofensa ao Art. 22, I e XX, da Constituição Federal.
(…)

Outras 14 Ações aguardam julgamento no STF, envolvendo competência legislativa em matéria de loterias e jogos, contra leis editadas pelos Estados de Alagoas, Goiás, Maranhão, Mato Grosso do Sul, Minas Gerais, Pará, Paraíba, Pernambuco, Piauí, Rio de Janeiro, Rio Grande do Norte, Rio Grande do Sul, Santa Catarina e Tocantins.