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Opinião

ANPR defende competência privativa da União em explorar jogos 24/09/2007

Foram ouvidas autoridades com opiniões divergentes a respeito do assunto com total liberdade para refletir e opinar acerca da proposta

A Associação Nacional dos Procuradores da República (ANPR) promoveu, nesta terça-feira (18), seminário a respeito dos aspectos da legalização do jogo no Brasil. O projeto de Lei nº. 472/2007, que pretende autorizar os estados e o Distrito Federal explorarem loterias, como modalidade de serviço público, foi debatido por representantes do Legislativo, do Ministério Público Federal (MPF), da Caixa Econômica Federal, da Associação Brasileira das Loterias Estaduais, entre outros. A ANPR, contrária a aprovação da proposta, encaminhou nota técnica à Câmara dos Deputados, defendendo a competência exclusiva da União em explorar jogos e loterias no Brasil.
No documento enviado à Câmara, o presidente da ANPR, Antonio Carlos Bigonha, argumenta que de acordo com a Constituição Federal, a exploração econômica de loterias somente é permitida à União. Ele considera inquestionável a regra constitucional, que limita a exploração da atividade. Outro fator a ser considerado, conforme a nota enviada aos deputados, é a proibição do jogo no Brasil, fundamentada pelo Decreto-lei nº. 3.688/1941.
Para o presidente da ANPR, o projeto pretende disseminar a exploração do jogo em todas as unidades da Federação, indo contra o interesse da União. “A exploração de jogos no Brasil foi admitida de forma absolutamente excepcional, devido aos notórios prejuízos sociais e morais já evidenciados em outros países, onde o jogo é livre à iniciativa privada”, argumenta Bigonha.
A ANPR promoveu o seminário para possibilitar a ampla discussão dos aspectos da legalização do jogo no Brasil. Foram ouvidas autoridades com opiniões divergentes a respeito do assunto com total liberdade para refletir e opinar acerca da proposta. Participaram do evento o superintendente nacional de loterias e jogos da Caixa, Paulo Campos, o auditor da Caixa, Max da Costa, o presidente da Associação Brasileira das Loterias Estaduais (ABLE), Roberto Rabello, o assessor jurídico da ABLE, Sear Veras Jasur, e a fundadora do Ambulatório de Jogo Patológico da Escola Paulista de Medicina, Maria Paula de Oliveira. Também participaram dos debates as procuradoras da República Raquel Branquinho e Valquíria Quixadá, e o senador Federal Magno Malta (PR-ES). (Ascom – ANPR)Nota Técnica da ANPRNota Técnica da ANPR: Da regulamentação do jogo no BrasilREF.: Projeto de Lei do Senado nº. 472/2007
Autor: Senado Federal
Relator: Deputado Léo Alcântara (PR-CE)

Não obstante a intenção do relator na aprovação do supracitado projeto, o seu voto parece demonstrar certa indiferença quanto a aspectos de expressiva relevância jurisprudencial e legal, data venia, como passamos a demonstrar.

A regra no ordenamento jurídico brasileiro é a proibição do jogo, conforme dispõe o artigo 50 do Decreto-lei nº. 3.688/1941. Por ser este contravenção penal, não configura atividade econômica de livre iniciativa, nos termos do art. 5º, inciso XIII e do art. 170, parágrafo único da Constituição da República. Não temos dúvida em afirmar que, nos termos do exercício da liberdade individual ou da livre empresa, a ordem jurídica está a limitar a exploração dessa atividade econômica, porque configura ilícito penal.

Por esse motivo, a exploração econômica de jogos de azar somente tem sido permitida à União, constitucionalmente competente para legislar sobre matéria penal, a teor dos incisos I e XX do artigo 22 da Constituição Federal. A aplicação dos recursos oriundos dessa atividade, apenas tolerada pelo Estado, em programas que têm por base princípios éticos e solidariedade social foi forma encontrada pelo Estado Brasileiro para minorar os efeitos nocivos dessa prática nos indivíduos que a ela se dedicam e à sociedade como um todo. Tal expediente não derroga, entretanto, o conteúdo contravencional dos tipos consignados na Lei das Contravenções Penais (DL nº. 3.688/1941), apenas excepciona a norma proibitiva.

É importante ratificar que os princípios norteadores da prática dos jogos de azar, consignados excepcionalmente nas leis de iniciativa da União, visam à redistribuição dos seus lucros com finalidade social, em termos nacionais, bem como o dever que o Estado tem de salvaguardar a integridade da vida social e impedir o surgimento e proliferação de jogos proibidos. Deve o legislador, quanto a este aspecto, estar atento aos desdobramentos patológicos do jogo, o que remete tal prática ao debate de um desvalor social.

No âmbito dos estados-membros, o Decreto-Lei nº. 204 de 1967 autorizou que permanecessem em atividades aquelas em funcionamento na data de sua edição, isto é, as loterias estaduais de Rio Grande do Sul, Pará, Minas Gerais, São Paulo, Rio de Janeiro, Paraíba, Paraná, Piauí, Bahia, Santa Catarina, Ceará e Sergipe. As Unidades da Federação que não possuíam Serviço de Loteria Estadual à época da edição do DL 204/67 resolveram instituir normas estaduais para disciplinar tal serviço, por meio de leis e decretos estaduais.

A exploração dessa atividade, à margem da competência legislativa exclusiva da União, provocou enorme resistência por parte dos órgãos de persecução penal e do Ministério Público e, após grave controvérsia nos tribunais, pacificou-se com o advento da Súmula Vinculante nº. 02 do Supremo Tribunal Federal: “é inconstitucional a lei ou ato normativo estadual ou distrital que disponha sobre sistemas de consórcios e sorteios, inclusive bingos e loterias”.

Editada a Súmula em 30 de maio de 2007, com vigência a partir de 6 de junho do presente ano, vem novamente à baila o debate sobre as loterias estaduais no País, agora no bojo de projeto de lei de iniciativa no Senado, a partir das conclusões da denominada “CPI dos Bingos” instalada naquela Casa Legislativa.

Com efeito, estabelece o PL 472/2007 (PLS 278/2006 no Senado), sobre a matéria, que:

 

Art. 1º. Os estados federados e o Distrito Federal ficam autorizados a explorar loterias, como modalidade de serviço público, no âmbito de seus territórios, observadas as condições estabelecidas nesta lei.
Parág. único. A exploração de loterias pelos estados poderá ser efetuada diretamente ou mediante concessão.
 

Art. 2º. As loterias criadas pelos estados e pelo Distrito Federal serão submetidas à prévia aprovação da Caixa Econômica Federal, observados os requisitos estabelecidos na regulamentação desta lei.

Parág. único: não serão aprovadas loterias com características semelhantes aos produtos lotéricos explorados pela Caixa Econômica Federal.
 

O projeto pretende, como se vê, disseminar a exploração do jogo em todas as unidades da federação, desde que não conflitante com as modalidades já exploradas pela Caixa Econômica Federal, instituição estatal que ficará, ademais, incumbida da fiscalização do setor. Parte o projeto, nesse sentido, de evidente equívoco, como demonstramos acima, pois o jogo, apesar de tolerado em nosso País, não pode ser guindado à condição de “serviço público”, em sentido estrito.

Hely Lopes Meirelles, em sua clássica obra “Direito Administrativo Brasileiro” assinala que serviços públicos propriamente ditos são os que a administração presta diretamente à comunidade, por reconhecer sua essencialidade e necessidade para a sobrevivência do grupo social e do próprio estado (Malheiros Editora Ltda., 29ª edição, pág. 321). Ora, a função precípua do Estado, na prestação de serviços públicos, é promover o bem comum, o que não se coaduna, sob qualquer aspecto, com a exploração de jogos de  azar  que, repita-se, persistem  com  sua  natureza  ilícita  em nosso

País, nos termos da Lei de Contravenções Penais. O projeto, sob este aspecto, colide com os termos do art. 37 da Constituição da República, porque sujeita a administração pública, em nível federal e estadual, à regra de exploração de atividade econômica ilegal. E, o que é pior, em nível nacional.

É que a exploração de sorteios no Brasil, como já afirmou a ANPR em outras oportunidades, sempre existiu como excepcional derrogação do Direito Penal, constituindo, ademais, serviço público exclusivo da União, insuscetível de concessão e só permitida nos termos do Decreto-lei nº. 204 de 1967 (...). Trata-se de monopólio da União, referente a uma atividade legalmente tida como serviço público e cuja renda deve possuir estrita finalidade social (art. 1º, parág. único) O tratamento legal dado ao tema por si só já assinala que a exploração de jogos de azar no Brasil é medida de natureza absolutamente excepcional, em face dos notórios prejuízos sociais e morais já experimentados nos países em que o jogo é livre à iniciativa privada.

Por isso que o presente projeto, ao pretender estender as hipóteses de exploração do jogo, não está, simplesmente, a propor a revogação da legislação em vigor para o estabelecimento de um novo regime legal, mas a legitimar a exploração de uma atividade econômica que atenta contra a ordem pública, nos termos da legislação contravencional. Trata-se de grave equívoco, pois tanto a Constituição da República, quanto o Direito Civil asseguram livre iniciativa às atividades lícitas, tendo por limite a ordem pública e os bons costumes, o que afasta o jogo do universo das liberdades públicas ou privadas.

Por fim, prevê o projeto a possibilidade de concessão desse “serviço público” ao particular, nos termos do art. 1º, parág. único e que, caso aprovado, traduz-se na privatização do jogo no Brasil. É que, na verdade, a concessão da exploração deste tipo de atividade a empresa privada importará a liberação do jogo, em todas as suas modalidades, em todo o território nacional. Evidente que, mesmo com todos os poderes conferidos pelo projeto à Caixa Econômica Federal, dificilmente esta instituição financeira estatal conseguirá fiscalizar a exploração deste rentável setor em um país de dimensões continentais.

Em conclusão, considera a Associação Nacional dos Procuradores da República que o presente projeto de lei vai de encontro à tradição jurídica nacional, desconsidera a natureza ilícita do jogo, bem como promove sua privatização, o que desatende aos contornos excepcionais que têm balizado essa atividade econômica no Brasil, ao tempo em que promove regime jurídico mais benéfico a um setor que deve ser apenas tolerado e não fomentado pelo Estado.

Por todo o exposto, a ANPR firma posição contrária à aprovação do PL 472/2007.

Brasília, 18 de setembro de 2007.

Antonio Carlos Alpino Bigonha - Presidente da ANPR