Wie man eine staatliche Lotterie entwirft
Seit dem Urteil des Bundesgerichtshofs zu den Rechtsverordnungen ADPF 492, ADPF 493 und ADI 4.986 im Jahr 2020 steht fest, dass die Union keine ausschließlichen materiellen Rechte an der Durchführung von Lotteriedienstleistungen besitzt. Die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz der Union für Konsortial- und Lotteriesysteme bleibt bestehen; die Länder und der Bundesdistrikt sind für die Durchführung der in der Bundesgesetzgebung vorgesehenen Lotterieformen in ihren jeweiligen Hoheitsgebieten unter Beachtung der geltenden rechtlichen Bestimmungen verantwortlich.
Diese Unterscheidung mag technisch erscheinen, ist aber von entscheidender Bedeutung. Sie definiert, welche Instrumente der Staat nutzen darf, wie er seine Regulierungsstruktur gestalten kann und vor allem, wie weit er den Wettenden im digitalen Raum erreichen kann. Das Gesetz Nr. 14.790/2023 hat diesen Punkt durch die Regelung des Lotteriebetriebs durch die Bundesländer und den Bundesdistrikt sowie die Festlegung territorialer Grenzen für Vermarktung und Werbung noch deutlicher gemacht.
Seitdem haben mehrere Bundesstaaten Lotterien angekündigt oder strukturiert. In vielen Fällen konzentrierte sich die Debatte auf die Ankündigung selbst, obwohl die wichtigsten Entscheidungen bereits im Vorfeld getroffen worden waren: institutionelle Ausgestaltung, Polizeibefugnisse, Technologie, Aufsicht, verantwortungsvolles Spielen, Zahlungsmethoden, Geltungsbereich und Kapazität der Betreiber.
Dieser Text handelt von diesen Entscheidungen. Es sind zwölf. Einige können später korrigiert werden; fast keine lässt sich kostengünstig korrigieren.
I – Wo die Lotterie ihren Sitz hat, ist weniger wichtig als die Freiheit zu arbeiten.
Die erste Frage ist üblicherweise, mit welcher staatlichen Einrichtung die Lotterie verknüpft werden soll: dem Parlament, dem Finanzministerium, der Verwaltung, einem staatlichen Partnerschaftsprogramm oder einer anderen Verwaltungsstruktur. Jede Option birgt Vor- und Nachteile.
Durch die Anbindung an das Finanzministerium rückt die Lotterie näher an die Finanz- und Einnahmenstruktur heran. Es gilt daher, die Unabhängigkeit zwischen Einnahmenerzielung und Regulierungsfunktion zu wahren: Entscheidungen zum Schutz der Wettenden, zur Integrität des Systems oder zur Einhaltung der Vorschriften dürfen nicht der Einnahmenmaximierung untergeordnet werden.
Durch die Anbindung an das Zivilparlament gewinnt es horizontale Koordinierungskapazitäten und institutionellen Zugang zur Regierungsspitze. Die staatliche Lotterie erfordert den Dialog mit den Bereichen öffentliche Sicherheit, Gesundheit, Bildung, Technologie, Generalstaatsanwaltschaft, Verbraucherschutzbehörden und Aufsichtsbehörden. Es besteht die Gefahr, dass die Regulierungsaktivitäten zu stark von der politischen Agenda der Exekutive beeinflusst werden.
Durch die Anbindung an die Verwaltung agiert es tendenziell in einem neutraleren Umfeld, verfügt aber möglicherweise über weniger Koordinierungsmacht. Das Modell funktioniert am besten, wenn die Einrichtung über ausreichende Entscheidungs-, Finanz- und Verwaltungsautonomie verfügt.
Im Rahmen eines staatlichen Partnerschaftsprogramms muss eine klare Trennung zwischen der Vertragsgestaltung und der Regulierung der Dienstleistung während der gesamten Laufzeit gewährleistet sein. Modellierung und Ausschreibung sind zeitlich begrenzt; Regulierung und Aufsicht bleiben während der gesamten Laufzeit des Projekts bestehen.
Eine branchenübergreifende Regulierungsbehörde kann ebenfalls Regulierungsfunktionen wahrnehmen, sofern eine angemessene Rechtsgrundlage, Spezialisierung, technische Struktur und die Kapazität zur kontinuierlichen Überwachung vorhanden sind. Lotterien werden nicht allein durch periodische Überprüfungen reguliert: Sie erfordern die Überwachung von Transaktionen, Spielen, Zahlungen, Werbung, Integrität und dem Schutz der Wettenden.
Der Bundesstaat Paraná veranschaulicht, wie sich die Zugehörigkeit ändern kann, ohne den Charakter der autonomen Einheit zu verändern. Lottopar war ursprünglich dem Staatssekretariat für Finanzen unterstellt; mit dem Staatsgesetz Nr. 21.231/2022 wurde die Zugehörigkeit 2023 dem Staatssekretariat für Verwaltung und Soziale Sicherheit übertragen; und mit dem Staatsgesetz Nr. 22.108/2024 wurde die Einheit dem Zivilhaus zugeordnet. Erhalten geblieben sind die juristische Person des öffentlichen Rechts, die eigene Einnahmen-, technische, administrative, finanzielle und vermögensrechtliche Autonomie sowie die Aufsichtsbefugnis.
Ungeachtet ihrer Position im Organigramm ist die Fähigkeit der Institution, technisch unabhängig zu arbeiten, ausschlaggebend für das Ergebnis: die Erlassung von Vorschriften innerhalb ihres Fachgebietes, die Aufsicht ohne ungebührliche Einmischung, die Bearbeitung von Anträgen, die Beschaffung notwendiger Ressourcen im Rahmen der gesetzlichen Bestimmungen und die Unterstützung unpopulärer Entscheidungen, wenn diese technisch notwendig sind.
Empfehlung: Autonomie, Kompetenzen und Ressourcen sollten verhandelt werden, bevor man sich nur mit der Verknüpfung befasst. Ein Organigramm ohne Entscheidungsbefugnis ist ein Entwurf, keine Steuerung.
II – Rechtsform: vier Wege, vier Arten von Vor- und Nachteilen.
Die zweite Entscheidung betrifft die Rechtsform der Einrichtung. Es gibt keine universell perfekte Form; es gibt die Struktur, die am besten für die Rolle geeignet ist, die der Staat spielen will.
Die Aufsichtsbehörde ist ein direkt zuständiges Verwaltungsorgan ohne eigene Rechtspersönlichkeit. Sie kann als anfängliche oder Übergangsstruktur nützlich sein, ihre Budget- und Vertragsautonomie ist jedoch begrenzt, und ihre Entscheidungen bleiben in die hierarchische Kette der ihr untergeordneten Behörde eingebunden.
Staatseigenes Unternehmen – ein öffentliches oder gemischtwirtschaftliches Unternehmen, das unter anderem dem Gesetz Nr. 13.303/2016 unterliegt. Es kann geeignet sein, wenn der Staat operative oder geschäftliche Tätigkeiten ausüben will. Die Ausübung typischer verwaltungspolizeilicher Befugnisse, insbesondere Genehmigungen, Zwangskontrollen und Sanktionen, erfordert jedoch eine spezifische Rechtsgrundlage und muss so strukturiert sein, dass Konflikte zwischen Betreibern und Kontrollierenden vermieden werden.
SPE – Zweckgesellschaft. Sie ist ein nützliches Instrument für den Konzessionsnehmer, da sie Vermögen, Verbindlichkeiten und Buchhaltung vom operativen Geschäft trennt. Als Governance-Regel kann sie vom erfolgreichen Bieter verlangt werden. Sie darf jedoch nicht mit der Aufsichtsbehörde verwechselt werden und es darf keine Situation entstehen, in der der Staat gleichzeitig Wirtschaftspartner und Aufsichtsbehörde desselben Betriebs ist.
Autonome Einrichtung – eine juristische Person des öffentlichen Rechts. Unter den untersuchten Modellen bietet sie eine besonders geeignete Kombination für Regulierungs- und Aufsichtsfunktionen, da sie per Gesetz administrative und finanzielle Autonomie, eigene Einnahmen, Sanktionsbefugnisse und Polizeibefugnisse erhalten kann.
Diesen Weg beschritt man in Paraná. Das Staatsgesetz Nr. 20.945/2021 etablierte den öffentlichen Lotteriedienst und schuf Lottopar; nachfolgende Änderungen festigten die Autonomie der Behörde in den Bereichen Einnahmen, Technik, Verwaltung, Finanzen und Vermögensverwaltung sowie ihre Aufsichtsbefugnisse. Die Struktur trennt zudem den operativen Betrieb von den öffentlichen Funktionen der Genehmigung, Akkreditierung, Kontrolle und Aufsicht.
Empfehlung: Falls die gewählte Option eine autonome Einheit ist, sollte das Gründungsgesetz die Betriebseinnahmen, die Aufsichts- und Sanktionsbefugnisse, die Governance, die technischen Managementanforderungen und Mechanismen zur Aufrechterhaltung der Einsatzfähigkeit festlegen. Polizeigewalt benötigt eine Rechtsgrundlage; Autonomie benötigt konkrete Instrumente.
III – Die Macht der Polizei ist von einem bloßen Beiwerk zu einer Notwendigkeit geworden.
Die Koordination mit den Sicherheitskräften ist einer der am meisten unterschätzten Aspekte des ursprünglichen Konzepts. Ohne institutionelle Integration verfügt die Regulierungsbehörde zwar über technisches Wissen, aber nur über begrenzte Kapazitäten zur Bekämpfung verdeckter Operationen, die auch Straftaten beinhalten.
Die staatliche Lotterie übt keine polizeilichen Befugnisse aus. Ihre Rolle ist eine andere: Sie dient der technischen Identifizierung von Unregelmäßigkeiten, der Erkennung von Ausrüstung und Systemen, der Bereitstellung qualifizierter Informationen, dem Aufzeigen von regulatorischen Unstimmigkeiten und der Bereitstellung von Handlungsgrundlagen für die zuständigen Behörden.
Damit diese Zusammenarbeit funktioniert, muss der Prozess bereits vor der Krise vorhanden sein: ein Meldekanal, Triage, Erstellung technischer Informationen, Sicherung von Beweismitteln, Weiterleitung und institutionelles Feedback.
Intern sind vier Elemente wesentlich: die normative Definition von Verstößen; ein Verwaltungsverfahren mit ordnungsgemäßem Verfahren und vollem Recht auf Verteidigung; Kriterien für die Festlegung von Strafen und effektive Eintreibungsmechanismen; und, sofern gesetzlich oder durch einschlägige Vorschriften vorgesehen, Vorsichtsmaßnahmen, um weiteren Schaden im Laufe des Verfahrens zu verhindern.
Empfehlung: Vor der Ausweitung der Operation sollten Kooperationsvereinbarungen mit den zuständigen Behörden getroffen und formelle Kanäle für Berichterstattung, Überwachung und Informationsaustausch eingerichtet werden.
IV – Managementplattform oder vollständiger Zugriff auf Systeme, jedoch niemals Audits, die ausschließlich auf PDFs basieren.
Periodische Berichte im PDF-Format können zwar Teil des Rechenschaftsprozesses sein, sollten aber nicht die primäre Grundlage der Aufsicht bilden. Sie stellen eine Momentaufnahme dar, die vom regulierten Unternehmen selbst erstellt wird. Eine effektive Aufsicht erfordert den Zugriff auf primäre, nachvollziehbare und prüfbare Daten.
Es gibt zwei mögliche Modelle: eine Management- und Überwachungsplattform unter der Kontrolle der Regulierungsbehörde, die von allen Betreibern nach einem gemeinsamen Standard gespeist wird; oder ein direkter, sicherer und nachvollziehbarer Zugriff auf die Systeme des Konzessionsnehmers. Bei Betrieben mit mehreren Betreibern fördert die erste Alternative in der Regel die Standardisierung und Vergleichbarkeit.
Die Regulierungsbehörde muss in der Lage sein, anhand von Transaktionsdaten Einsätze, Gewinne, Einzahlungen, Auszahlungen, Rückbuchungen, Registrierungen, Spielereignisse, Konfigurationsänderungen, Verwaltungsprotokolle und Prüfprotokolle zu rekonstruieren. Der Test ist einfach: Kann die Behörde die Bruttospieleinnahmen (GGR) berechnen und abgleichen, ohne sich ausschließlich auf den vom Betreiber erstellten konsolidierten Bericht zu stützen?
Es ist jedoch wichtig, die rechtliche Natur der Daten korrekt zu behandeln. Anstatt pauschal zu erklären, dass alle Daten „dem Staat gehören“, müssen Vertrag und Vorschriften gewährleisten, dass öffentliche Stellen vollen, zeitnahen, nachvollziehbaren und dauerhaften Zugriff auf die für die Aufsicht notwendigen Daten haben, auch nach Vertragsende für die jeweils geltende gesetzliche oder regulatorische Frist. Personenbezogene Daten unterliegen weiterhin dem brasilianischen Datenschutzgesetz (LGPD), und Software, Architektur und geistiges Eigentum unterliegen den entsprechenden vertraglichen Regelungen.
Die Aufbewahrungsfrist sollte auch nach Datenkategorie unter Berücksichtigung des regulatorischen Zwecks, der Verjährungsfristen, der Verpflichtungen zur Bekämpfung der Geldwäsche, der Informationssicherheit, des LGPD (brasilianisches Datenschutzgesetz) und anderer anwendbarer Vorschriften definiert werden – und nicht einfach nach der gesamten Vertragsdauer.
Empfehlung: Festlegung einer Datenarchitektur, Integrationsstandards, Prüfprotokollen, Aufbewahrungsfristen, Kontinuität des Zugriffs und Sanktionen bei Nichtverfügbarkeit oder ungerechtfertigter Einschränkung des behördlichen Zugriffs.
V – Der soziale Aspekt geht Hand in Hand, und es gibt zwei soziale Aspekte.
Ein wiederkehrender Fehler in den Branchenvorschriften besteht darin, die soziale Komponente ausschließlich als Einnahmequelle zu betrachten. Das ist unzureichend. Es gibt zwei unterschiedliche Aspekte.
Erstens die öffentliche Ressourcenverteilung: Unterstützung, Gesundheit, Bildung, Kultur, Sport, Sicherheit oder andere gesetzlich festgelegte Zwecke. Zweitens der Schutz der Wettenden: Schadensprävention, verantwortungsvolles Spielen, Selbstausschluss, angemessene Einsatzlimits, verantwortungsvolle Werbung, Schutz von Minderjährigen und Unterstützungsangebote.
Es handelt sich um einander ergänzende, aber voneinander unabhängige Prinzipien. Die Verwendung von Einnahmen für einen guten Zweck beseitigt nicht das Risiko des Glücksspiels; ebenso wenig ersetzt eine solide Richtlinie für verantwortungsvolles Spielen die Transparenz hinsichtlich der Verwendung der eingenommenen Gelder.
Bei der Mittelvergabe ist Transparenz unerlässlich: die Begünstigten müssen identifiziert, die tatsächlich überwiesenen Beträge offengelegt und der Gesellschaft die Möglichkeit gegeben werden, die Ergebnisse der öffentlichen Politik zu überwachen.
Im Hinblick auf den Schutz von Wettkunden hat sich die Situation in Brasilien weiterentwickelt. Auf Bundesebene führte das SPA/MF (Sekretariat für Wirtschaftspolitik/Finanzministerium) eine zentrale Selbstausschlussplattform für von ihm autorisierte Anbieter von Festquotenwetten ein und verpflichtete diese zur Festlegung von Obergrenzen für finanzielle und zeitliche Verluste. Für die Bundesstaaten besteht die Herausforderung auch in der Harmonisierung und Interoperabilität: Es gilt zu verhindern, dass staatliche und föderale Mechanismen isoliert voneinander agieren.
Dies bedeutet nicht, dass ein föderales System automatisch auch für die staatlichen Akteure gilt. Es bedeutet vielmehr, dass die staatliche Ausgestaltung die Koexistenz verschiedener Systeme berücksichtigen und im Rahmen der rechtlichen und technologischen Möglichkeiten die Zusammenarbeit und den Informationsaustausch anstreben muss.
Empfehlung: Soziale Ziele und verantwortungsvolles Spielen sollten als eigenständige Politikfelder mit jeweils eigenen Indikatoren behandelt werden. Der Schutz von Spielern sollte unter Berücksichtigung der aktuellen bundesrechtlichen Rahmenbedingungen, einschließlich zentralisierter Selbstsperrung und aufsichtsrechtlicher Limits, gestaltet werden.
VI – Ohne Labore kann man nicht schlafen.
Die unabhängige technische Zertifizierung ist nicht bloß eine Formalität im Vergabeverfahren. Sie stellt eine zusätzliche Sicherheitsmaßnahme dar, die der Regulierungsbehörde den Nachweis liefert, dass die Plattform, das Spiel, der Zufallszahlengenerator, die Integrationen und die technischen Kontrollen die definierten Anforderungen erfüllen.
Es ist praktisch unmöglich, alle für kontinuierliche Softwaretests, Sicherheit, Kryptografie, Zufallszahlengenerierung, Berichtserstellung und Zahlungsintegrationen erforderlichen Kompetenzen intern und in großem Umfang zu replizieren. Unabhängige, technisch qualifizierte Labore verringern diese Asymmetrie.
Das Modell sollte die Erstgenehmigung, Kriterien für relevante Änderungen, gegebenenfalls die Rezertifizierung oder regelmäßige Audits sowie den objektiven Umgang mit Abweichungen vorsehen.
Das Labor kann vom Betreiber beauftragt und bezahlt werden, die regulatorische Ausgestaltung muss jedoch die technische Unabhängigkeit, den Zugang der Aufsichtsbehörde zum Bericht und die Möglichkeit, Klarstellungen, Nachprüfungen oder zusätzliche Audits zu verlangen, gewährleisten.
Empfehlung: Definieren Sie im Voraus, welche Komponenten eine Zertifizierung benötigen, welche Änderungen eine erneute Bewertung erfordern und welche Konsequenzen sich aus der Nichteinhaltung ergeben.
VII – Dieses Spiel ist nichts für Unternehmen ohne Struktur.
Regulierte Lotterien und Wetten erfordern Kapital, Technologie, die Einhaltung von Vorschriften, Kundenservice, Informationssicherheit, Maßnahmen zur Bekämpfung von Geldwäsche, verantwortungsvolles Spielen und die Fähigkeit zum langfristigen Betrieb. Ein zu klein dimensionierter Vertrag kann dazu führen, dass der Staat von einem Unternehmen abhängig wird, das nicht in der Lage ist, den Betrieb aufrechtzuerhalten.
Die Qualifikation sollte die technische und die wirtschaftlich-finanzielle Leistungsfähigkeit getrennt bewerten. Nachgewiesene Erfahrung, ein kompetentes Team, etablierte Systeme und eine positive Compliance-Historie ersetzen weder Vermögenswerte noch Garantien; Vermögenswerte wiederum ersetzen kein operatives Fachwissen.
Es ist außerdem erforderlich, festzustellen, wer die operative Tätigkeit tatsächlich steuert und ausführt. Strukturen, in denen ein Unternehmen die Qualifikation vorlegt und die Ausführung im Wesentlichen an nicht geprüfte Dritte delegiert, bergen regulatorische Risiken. Ausschreibung und Vertrag müssen die wirtschaftlich Berechtigten, Kontrollwechsel, relevante Unteraufträge und Verantwortlichkeiten innerhalb der Unternehmensgruppe abdecken, stets im Rahmen der geltenden Rechtsvorschriften.
Empfehlung: Unternehmenstransparenz, inhärente Kapazität oder klar den qualifizierten Mitgliedern zuzuordnende Kapazität, Genehmigung relevanter Unterverträge, kompatible Garantien und Mechanismen zur Überwachung von Kontrollwechseln während der Vertragslaufzeit fordern.
VIII – Unausgegorene Regulierung schafft ein Monster
Die Versuchung, Probleme aufzuschieben, ist groß: die Regulierung des Produkts statt der Zahlung; die Lizenzierung statt der Nachvertragsregelung; der Betreiber statt der Partner; der Markteintritt statt des Marktaustritts; das Spiel statt der Werbung.
Jede Lücke verlagert ein Risiko auf den Staat. Vor Betriebsbeginn müssen mindestens folgende Punkte geklärt werden: Lizenzierung; technische Anforderungen; Zertifizierung; KYC; Geldwäscheprävention; Zahlungsmethoden; Werbung und Partnerprogramme; verantwortungsvolles Spielen; Selbstausschluss; Datenschutz; Systemzugang; Meldepflichten; Sanktionsverfahren; Rechnungslegungsaufsicht; Fortführung und Beendigung des Betriebs.
Dies bedeutet nicht, dass die Regelung zum Zeitpunkt der Unterzeichnung eingefroren wird. Technologische Sektoren benötigen regulatorische Weiterentwicklung. Es ist auch falsch anzunehmen, dass jede nachfolgende Regelung automatisch zu einer wirtschaftlichen und finanziellen Neuausrichtung führt. Die wirtschaftlichen und vertraglichen Folgen einer Änderung hängen vom Vertrag, der Risikomatrix, der Art der Verpflichtung, der Vorhersagbarkeit und dem anwendbaren Rechtsrahmen ab.
Daher müssen sowohl die Ausschreibung als auch der Vertrag von vornherein festlegen, dass die Tätigkeit einer legitimen regulatorischen Weiterentwicklung unterliegt, die Risikoverteilung definieren und das Verfahren für etwaige Entschädigungsansprüche festlegen, wenn die gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt sind.
Empfehlung: Veröffentlichen Sie den wesentlichen regulatorischen Rahmen vor Vertragsabschluss und gestalten Sie einen Vertrag, der mit der regulatorischen Weiterentwicklung vereinbar ist, ohne dass jede regulatorische Aktualisierung zu einem Streit über die Neuausrichtung führt.
IX – Wer Druck und Reibungsverluste vermeiden will, hat sich den falschen Sektor ausgesucht.
Das Unternehmen, das die staatliche Lotterie betreibt, erbringt eine öffentliche Dienstleistung oder führt eine delegierte/autorisierte Tätigkeit aus, die einer strengen Aufsicht unterliegt. Sein System wird geprüft, seine Werbung hinterfragt, seine Berichte verglichen, und es erhält offizielle Schreiben, wird in Gerichtsverfahren verwickelt und erhält Auskunftsersuchen.
Regulatorische Reibungsverluste sollten nicht mit Instabilität verwechselt werden. Ein stabiles Umfeld zeichnet sich dadurch aus, dass die Regeln bekannt, die Verfahren vorhersehbar und die Entscheidungen gut begründet sind und der Betreiber weiß, dass er geprüft wird.
Dasselbe gilt für die Leitung der Behörde. Ihre Aufgabe erfordert Entscheidungen, die den Interessen der Betreiber, der Regierung, der Lieferanten oder kurzfristigen Interessen zuwiderlaufen können. Der beste institutionelle Schutz besteht nicht in der Abwesenheit von Konflikten, sondern in einem gut strukturierten Verwaltungsprozess.
Dies erfordert ein qualifiziertes Team und institutionelle Kontinuität. Die Vision der Entscheidungsträger muss mit der Vision der Folgen dieser Entscheidung vereinbar sein.
Empfehlung: Besprechungen mit regulierten Unternehmen sollten protokolliert, Tagesordnungen bei Bedarf veröffentlicht, eine Richtlinie zur Vermeidung von Interessenkonflikten implementiert, Entscheidungen begründet und eine angemessene technische und rechtliche Schulung bei risikoreicheren Tätigkeiten sichergestellt werden.
X – Die öffentliche Sicherheit und die Staatsanwaltschaft müssen in die institutionelle Gestaltung einbezogen werden.
Die Beziehung zur öffentlichen Sicherheit und zur Staatsanwaltschaft sollte nicht als Reaktion auf eine Krise betrachtet werden. Sie sollte von Anfang an in die Struktur der Lotterie integriert werden.
Es ist jedoch wichtig, Märkte und Verantwortlichkeiten zu trennen. Der legale Markt ist identifizierbar und unterliegt Regeln; der Schwarzmarkt unterliegt nicht demselben Rahmen und kann in bestimmten Segmenten mit Geldwäsche, kriminellen Organisationen und anderen illegalen Aktivitäten in Verbindung stehen. Regulierungen dienen unter anderem dazu, diese Grenze überprüfbar zu machen.
Transparenz, institutioneller Informationsaustausch im Rahmen der geltenden Rechtsvorschriften und operative Zusammenarbeit tragen zum Vertrauensaufbau bei. Die Regulierungsbehörde kann technisches Fachwissen einbringen; die Vollzugs- und Kontrollorgane handeln im Rahmen ihrer verfassungsrechtlichen und gesetzlichen Zuständigkeiten.
Maßnahmen gegen illegale Domains, Zahlungen und digitale Strukturen erfordern auch die Berücksichtigung der Zuständigkeit. Eine staatliche Behörde sollte sich keine Befugnisse anmaßen, die ihr gesetzlich nicht eingeräumt wurden. Verwaltungs- und Justizbehörden müssen die zuständige Behörde, das ordnungsgemäße Verfahren und, im digitalen Bereich, den territorialen Geltungsbereich ihrer Tätigkeit beachten.
Empfehlung: Die Zusammenarbeit formalisieren, Informationsflüsse definieren und die Aufgabenteilung beibehalten. Die Bekämpfung illegaler Aktivitäten erfordert integriertes Handeln, keine informelle Ausweitung der Befugnisse der Regulierungsbehörde.
XI – Zahlungsmittel sind keine Waren
Die Zahlungsabwicklung mag technisch ersetzbar sein; ihre regulatorische Funktion ist jedoch nicht zu vernachlässigen. Auf der finanziellen Ebene manifestieren sich Identifizierung, Eigentumsverhältnisse, Einzahlungen, Auszahlungen, Prämien, Sperrungen, Limits und verschiedene Maßnahmen zur Bekämpfung der Geldwäsche.
Ein Integrationsfehler kann gleichzeitig die Behörde, den Betreiber und den Verbraucher betreffen. Daher entfällt die regulatorische Verantwortung nicht einfach dadurch, dass eine bestimmte Funktion ausgelagert wurde.
Das Design sollte eine zuverlässige Identifizierung, Altersverifizierung, Überprüfung der Kontoinhaberschaft, Verhinderung von Zahlungen durch Dritte, Kontrollen über verbotene Instrumente, Integration von Selbstausschluss- und Sperrmechanismen, Transaktionsüberwachung und Prüfprotokolle umfassen.
Die Genehmigung sollte sich auf Kontrollmechanismen und Integrationen konzentrieren, nicht auf eine kommerzielle Bevorzugung eines bestimmten Anbieters. Der Betreiber bleibt gegenüber der Aufsichtsbehörde für die ausgelagerten Funktionen verantwortlich, unbeschadet der Verantwortlichkeiten der anderen Beteiligten.
Empfehlung: Testen Sie das Zahlungssystem als regulatorische Infrastruktur. Es genügt nicht zu wissen, ob PIX (Brasiliens Sofortzahlungssystem) implementiert wurde; es ist notwendig zu wissen, ob die Implementierung durch die richtige Person, unter zulässigen Bedingungen und mit den korrekten Kontrollmechanismen und der erforderlichen Nachverfolgbarkeit erfolgte.
XII – Territorialität: Eine staatliche Lotterie muss auch im digitalen Umfeld staatlich geführt bleiben.
Dies ist eine der wichtigsten Entscheidungen im gegenwärtigen Modell und kann nicht als Fußnote abgetan werden.
Der brasilianische Oberste Gerichtshof (STF) erkannte die Möglichkeit des Betriebs von Lotteriedienstleistungen auf Ebene der Bundesstaaten an, wandelte die staatliche Genehmigung jedoch nicht in eine nationale Genehmigung um. Das Gesetz Nr. 14.790/2023 integrierte spezifische Regelungen für den Betrieb auf Ebene der Bundesstaaten in das Gesetz Nr. 13.756/2018: Die Bundesstaaten und der Bundesdistrikt können innerhalb ihrer Hoheitsgebiete die in der Bundesgesetzgebung vorgesehenen Modalitäten anwenden, wobei die Vermarktung und Werbung in physischen, elektronischen oder virtuellen Medien den gesetzlich festgelegten territorialen Grenzen unterliegen.
Im persönlichen Kontakt ist die Grenze intuitiv. In der digitalen Welt muss sie in technische und vertragliche Kontrollen umgewandelt werden. Dies umfasst gesetzlich festgelegte Standort- und Wohnsitzkriterien, gegebenenfalls Geolokalisierung, Registrierungsregeln, Werbung, Partnerprogramme, digitale Kanäle und die Überwachung von Zugriffsversuchen außerhalb des zulässigen Bereichs.
Dieser Punkt muss auch in die ökonomische Modellierung einfließen. Ein staatlicher Betreiber kann seinen Geschäftsplan nicht so entwickeln, als ob er einen nationalen Markt hätte, und dann feststellen, dass sein Potenzial durch territoriale Beschränkungen begrenzt ist. Die rechtliche Beschränkung muss sich in den Prognosen, Zielvorgaben und der Preisgestaltung der Konzession widerspiegeln.
Es ist außerdem notwendig, zwischen staatlichen und bundesstaatlichen Lizenzen für Wetten mit festen Quoten zu unterscheiden. Diese Systeme existieren nebeneinander und verfügen über jeweils eigene Zuständigkeiten, Anwendungsbereiche und Verpflichtungen. Die Zusammenarbeit auf Bundesebene, auch in Harmonisierungsforen, gewinnt zunehmend an Bedeutung, um Asymmetrien und Grauzonen abzubauen.
Empfehlung: Territorialität sollte in eine überprüfbare technische Anforderung, eine Vertragsklausel, eine wirtschaftliche und finanzielle Prämisse sowie einen permanenten Überwachungsgegenstand umgewandelt werden. Im digitalen Umfeld existiert eine Grenze, die nicht im System verankert ist, nur auf dem Papier.
Letzte Überlegung
Es ist nicht einfach, all diese Elemente in Einklang zu bringen. Verwaltungsstruktur, Rechtsform, Polizeigewalt, Technologie, Zertifizierung, sozialer Zweck, Spielerschutz, öffentliche Sicherheit, Zahlungsmethoden, Territorialität und die Menschen selbst entwickeln sich alle in unterschiedlichem Tempo.
Das Projekt stößt auf institutionellen Widerstand, wenn Entscheidungen auf technischen und rechtlichen Grundlagen beruhen, dokumentiert, kontrolliert und in nachvollziehbare Prozesse überführt werden. Kurzfristige Vorteile überstehen selten Regierungswechsel, Prüfungen, Gerichtsverfahren oder Reputationskrisen.
Ein Unternehmen, das die staatliche Lotterie übernimmt, muss eine grundlegende Tatsache berücksichtigen: Es agiert innerhalb eines öffentlichen und regulierten Umfelds. Regulierungsbehörden, Rechnungshof, Staatsanwaltschaft, Polizei, Legislative, Verbraucherschutzorganisationen, Leistungsempfänger und Presse sind alle Teil dieses Systems.
Dies muss im Geschäftsplan des Betreibers enthalten sein: Budget für die Einhaltung von Vorschriften, Technologie, verantwortungsvolles Spielen, Kundenservice, Auditierung, institutionelle Beziehungen und finanzielle Kapazität zur Unterstützung der Reifung und legitimer Änderungen im regulatorischen Umfeld.
Eine staatliche Lotterie ist gleichzeitig eine öffentliche Dienstleistung, eine regulierte wirtschaftliche Aktivität, ein langfristiger Vertrag oder eine Genehmigung, ein technologisches System, eine Einnahmequelle und ein Verbraucherschutzmechanismus. Die hier beschriebenen Entscheidungen sind im Kern Entscheidungen über die Risikoverteilung.
Wenn Risiken nicht explizit identifiziert und zugeordnet werden, fallen sie tendenziell dem Staat zu, der die Aktivität genehmigt hat.
Machen Sie es vollständig. Machen Sie es im Voraus. Und machen Sie es mit Institutionen und Personen, die in der Lage sind, das Projekt auch nach dem Ende der Startphase und dem Beginn des Regelbetriebs aufrechtzuerhalten, denn genau dann findet die Regulierung statt.
(*) Daniel Romanowski und Fabio Veiga sind Direktoren der staatlichen Lotterie von Paraná (Lottopar) und arbeiten im regulierten Lotterie- und Wettsektor. Daniel Romanowski leitet Lottopar seit der Gründung. Fabio Veiga ist der operative Leiter der Behörde und gehört ebenfalls seit deren Gründung zum Unternehmen. Beide waren an der Implementierung, Strukturierung und Weiterentwicklung des öffentlichen Lotterieangebots im Bundesstaat Paraná beteiligt. Die in diesem Artikel präsentierten Analysen, Bewertungen und Empfehlungen spiegeln ausschließlich die persönlichen Meinungen der Autoren wider, die auf ihrer beruflichen Erfahrung in diesem Bereich beruhen. Sie stellen keine offizielle Stellungnahme, institutionelle Position oder Meinung von Lottopar oder der Regierung des Bundesstaates Paraná dar.
