Vom Licht in die Schatten: Das Paradoxon des Wettverbots.
Vor etwas mehr als einem Jahr begann in Brasilien eine schwierige Bewegung: die Offenlegung eines Marktes, der lange Zeit weitgehend im Verborgenen operierte.
Die Regulierung von Wetten beschränkte sich nicht allein auf die Zulassung von Unternehmen. Durch Regulierung wurde es möglich, Betreiber und Wettende zu identifizieren, Daten zu erheben, Schutzmechanismen einzurichten, das Verhalten zu überwachen und die Verbraucher schrittweise in ein Umfeld zu lenken, in dem der Staat Einblick und Eingriffsmöglichkeiten hatte.
Das Rampenlicht brachte Probleme ans Licht: Spielsucht, die Gefährdung von Spielern, die Einbeziehung von Kindern, Einkommensverluste, aggressive Werbung und andere externe Faktoren erlangten eine Sichtbarkeit, die sie zuvor nicht in gleichem Maße besessen hatten.
Und dann entstand die Spannung. Für diejenigen, die sich mit öffentlicher Verwaltung beschäftigen, ist das nichts Verwunderliches. Die Wetteinsätze vereinen typische Merkmale sogenannter „ wicked problems“ : komplexe Probleme, die von menschlichem Verhalten, Technologie, wirtschaftlichen Interessen, öffentlicher Gesundheit, individueller Freiheit und vielfältigen externen Effekten beeinflusst werden und bei denen kein linearer Zusammenhang zwischen Problem, Lösung und Ergebnis besteht.
Komplexe Probleme lassen sich nicht mit einfachen oder endgültigen Lösungen beheben. Jeder Eingriff verändert das System, auf das er abzielt. Die Lösung eines Problems kann an anderer Stelle ein neues Problem schaffen. Und oft deckt der Eingriff Probleme auf, die bereits existierten, aber bisher nicht deutlich erkennbar waren. Dies ist ein Schlüssel zum Verständnis des aktuellen Stands der Wettregulierung in Brasilien.
Am 25. September erließ das Präsidialamt der Republik die einstweilige Verfügung Nr. 1.394, die den Betrieb, das Anbieten, die Vermittlung und die Werbung für Wetten mit festen Quoten im gesamten Staatsgebiet verbietet. Die Verfügung umfasst Sportwetten und Online-Spiele, gilt auch für die Bundesstaaten und den Bundesdistrikt und sieht die Aufhebung bestehender Genehmigungen innerhalb von 30 Tagen vor.
Die Entscheidung des Präsidenten stellt einen Bruch mit dem laufenden Regulierungsprozess dar. Das Hauptproblem dieses Bruchs liegt genau in der Interpretation der entstandenen Spannungen. Die Spannungen, insbesondere im Zusammenhang mit Diskussionen über Spielsucht, Minderjährige und wirtschaftliche Unsicherheit, bedeuten kein Versagen des Prozesses. Ganz im Gegenteil: Ein komplexes Problem verändert sich durch konkrete Maßnahmen.
Das bedeutet, dass die Umsetzung einer öffentlichen Maßnahme das zugrunde liegende Problem nicht löst. Im Gegenteil: Sie bewirkt Verhaltensänderungen, verändert Anreize, deckt unerwartete Folgen auf und generiert neue Erkenntnisse. Aus diesen Erkenntnissen kann die Maßnahme lernen und sich anpassen. Genau in dieser Phase befand sich der regulierte Wettmarkt.
Die Regulierungsagenda des Sekretariats für Preise und Wetten für 2026–2027 war auf die Auswertung der gesammelten Erfahrungen, die Verbesserung der Aufsicht, die Überprüfung von Verfahren und die Stärkung der Richtlinien für verantwortungsvolles Spielen ausgerichtet. Zu den in Entwicklung befindlichen Initiativen gehörten die Überwachung von Risikoprofilen, die Prävention von glücksspielbedingten Schäden, die Überprüfung von Genehmigungsregeln und die Verbesserung der Aufsicht.
Anders ausgedrückt: Die auftretenden Probleme lähmten den Regulierungsprozess nicht. Sie trieben vielmehr seine Verbesserung voran, und diese Unterscheidung ist wesentlich. Bei komplexen Problemen erzeugt Spannung auch neue Erkenntnisse, externe Effekte treten auf, unerwartete Verhaltensweisen werden erkennbar, und der Staat beginnt besser zu verstehen, was er zu regulieren versucht. Die Regulierung befand sich genau in dieser Phase: Eingreifen, Beobachten, Lernen und Anpassen. Die Entscheidung des Präsidenten unterbrach diesen Zyklus.
Es muss klargestellt werden, dass die Regulierung nicht das verursacht hat, was sie später beobachtete. Die Spielsucht ist hierfür vielleicht das beste Beispiel. Spielsucht entstand nicht mit dem Gesetz Nr. 14.790/2023. Auch Online-Wetten entstanden nicht erst mit der effektiven Regulierung des Marktes. Was sich änderte, war die Fähigkeit des Staates, diese externen Effekte zu erkennen und entsprechend zu handeln.
Im autorisierten Markt müssen sich die Betreiber identifizieren und registrieren. Daten zu Wettenden und Transaktionen werden gespeichert, und standardisierte Informationen über Wettende, Wetten und Portfolios werden über das Wettmanagementsystem Sigap an die Aufsichtsbehörde übermittelt. Sigap wurde speziell für Regulierung, Überwachung und Kontrolle entwickelt.
Dies führt zu einem scheinbaren Paradoxon: Je mehr der Staat über den Markt weiß, desto deutlicher werden seine Probleme. Doch sie zu erkennen bedeutet nicht, sie zu verursachen. Die größere Sichtbarkeit der Spielsucht bedeutet nicht, dass Regulierungen sie hervorgebracht haben. Sie bedeutet lediglich, dass ein zuvor viel undurchsichtigeres Phänomen begonnen hat, Spuren, Informationen und Beweise zu liefern.
Es besteht ein gewaltiger Unterschied zwischen dem Erzeugen eines Problems und dem Erkennen desselben. Sobald ein Phänomen sichtbar wird, kann es untersucht werden. Sobald es Daten liefert, kann es gemessen werden. Ist es verstanden, ermöglicht dies die Entwicklung geeigneterer Präventions-, Gesundheits- und Schutzmaßnahmen sowie die Bewertung ihrer Wirksamkeit. In diesem Sinne bedeutet Regulierung auch, Wissen über den regulierten Gegenstand zu generieren.
Interessanterweise erkennt die Übergangsmaßnahme selbst den Wert dieses Wissens an: Sie sieht während der Übergangszeit die Verpflichtung zur Datensicherung vor und legt fest, dass die Betreiber weiterhin Informationen an Sigap übermitteln müssen.
Ein weiteres essentielles Konzept zum Verständnis des Paradoxons der Entscheidungsfindung ist die Kanalisierung.
Besteht Nachfrage nach einer bestimmten Aktivität, zielt die Regulierung darauf ab, die Nutzer schrittweise in Richtung der regulierten Vorgehensweise zu lenken. Dies liegt nicht daran, dass die regulierte Aktivität keine Risiken mehr birgt, sondern daran, dass der Staat in diesem Umfeld Grenzen festlegen, Kontrollen vorschreiben und eingreifen kann.
Im Bereich der Wetten bedeutet Kanalisierung, sicherzustellen, dass diejenigen, die sich für eine Wette entscheiden, diese innerhalb des regulierten Rahmens tätigen. Dadurch wird es möglich, den Wettenden zu identifizieren, den Zugang für Minderjährige zu verhindern, Mechanismen für verantwortungsvolles Spielen einzurichten, riskantes Verhalten zu überwachen, Finanztransaktionen zu verfolgen, Daten zu erheben, die Betreiber zu beaufsichtigen und Sanktionen zu verhängen.
Die regulatorische Herausforderung bestand daher nicht nur in der Bekämpfung des illegalen Marktes. Vielmehr ging es darum, ein so wirksames Rechtsumfeld zu schaffen, dass die Nachfrage schrittweise in den regulierten Markt gelenkt werden konnte. Die Entscheidung des Präsidialamtes kehrt diese Logik um.
Durch die Abschaffung des regulierten Marktes beseitigt die vorläufige Maßnahme nicht automatisch die Nachfrage nach Wetten. Daten von Bet-legal.org [1] zeigen bereits das Aufkommen von rund 900 illegalen Seiten nach Veröffentlichung der Maßnahme – ein exponentielles Wachstum im Vergleich zum regulierten Markt. Diese Entwicklung war bereits vorhersehbar: Die Nachfrage besteht fort und findet nun keinen autorisierten Markt mehr, auf den sie gelenkt werden kann.
Die vorläufige Maßnahme selbst belegt, dass das Präsidialamt die anhaltende Problematik anerkennt. Sie verbietet zwar Wetten, schafft aber gleichzeitig Mechanismen zur Sperrung von Webseiten, zur Bekämpfung illegaler Finanztransaktionen und zur Einrichtung eines interinstitutionellen Ausschusses, der sich speziell mit der Überwachung und Bekämpfung illegaler Ausbeutung und Werbung befasst.
Verbote beseitigen das komplexe Problem daher nicht . Sie verlagern es lediglich, und die Art und Weise ihrer Umsetzung kann die Identifizierung erschweren. Die Verletzlichkeit verschwindet nicht. Spielsucht verschwindet nicht. Das Risiko für Minderjährige verschwindet nicht. Was verschwindet, ist ein Teil der regulatorischen Kapazitäten, die zum Erreichen dieser Menschen aufgebaut wurden.
Es ist die umgekehrte Bewegung des Channelings: vom Regulierten zum Geheimen; vom Überwachten zum Undurchsichtigen; vom Licht zu den Schatten.
Und gerade als wir diesen wichtigen Anpassungsprozess durchliefen, kam es zum Einbruch. Das implementierte Modell war noch nicht ausgereift, was aber nicht bedeutet, dass es unverändert bleiben sollte. Es besteht ein grundlegender Unterschied zwischen Anpassung und Störung. Anpassen heißt, die Erkenntnisse des Systems zu nutzen, um den Kurs zu korrigieren. Es ist notwendig, Lösungen zu testen, Ergebnisse zu überwachen und die gewonnenen Erkenntnisse in die nächste Entscheidung einfließen zu lassen.
Störungen unterbrechen diesen Prozess, bevor dieser Lernprozess seinen Zyklus abschließen kann.
Innerhalb kurzer Zeit strukturierte Brasilien einen Markt, legte Markteintrittsbedingungen fest, vereinnahmte Konzessionsgebühren, autorisierte Betreiber, implementierte Überwachungssysteme, schuf Verpflichtungen zum verantwortungsvollen Spielen und begann, Informationen über eine Aktivität zu produzieren, über die es zuvor sehr wenig wusste.
Als die externen Effekte deutlicher zutage traten und die Spannungen zunahmen, entschied sich die Präsidentschaft gegen eine Vertiefung des Anpassungsprozesses und für die Abschaffung des regulierten Marktes. Das Ausmaß dieses Bruchs wirft Fragen auf, die weit über den Wettsektor und die öffentliche Verwaltung hinausgehen. Die Folgen dieser Entscheidung zeigen, wie Brasilien mit Rechtssicherheit, institutionellem Vertrauen und regulatorischer Vorhersehbarkeit umgeht.
Die öffentliche Politik muss sich ändern, wenn die Beweislage dies nahelegt. Komplexe Probleme erfordern komplexe Lösungen. Die Erkenntnis von Marktproblemen führt nicht automatisch zu einer einzigen Lösung, einem Durchbruch.
In komplexen Systemen gibt es selten eine einzige Lösung, die alle Probleme behebt. Ganz im Gegenteil. Manchmal entstehen sogar neue Probleme. Und das ist völlig normal. Wenn Menschen Teil des Problems sind, sind die Folgen jeder Entscheidung dynamisch und unvorhersehbar, und Entscheidungen sollten sich anpassen, anstatt den Prozess zu unterbrechen.
Die Herausforderung besteht nicht darin, zwischen Gesundheit und Markt, Schutz und Freiheit, Repression und Regulierung zu wählen. Sie liegt vielmehr darin, die verschiedenen „Unds“ zu managen und auszubalancieren.
Schutz und Freiheit. Markt und Kontrolle. Wirtschaftliche Aktivität und öffentliche Gesundheit. Bekämpfung von Rechtswidrigkeiten und Aufrechterhaltung eines regulierten Umfelds, das Information und Schutz gewährleistet. In diesem Spannungsfeld liegt die Lösung eines komplexen Problems.
Das Problem zu beseitigen bedeutet nicht zwangsläufig, es zu lösen. Komplexe Probleme verschwinden nicht, nur weil man sich für eine einfache Lösung entscheidet. Sie reagieren, verändern sich und nehmen neue Formen an.
Der regulierte brasilianische Markt hatte die mit dem Glücksspiel verbundenen Probleme noch lange nicht gelöst. Doch etwas Grundlegendes hatte begonnen: Verhalten wurde in Information, Information in Lernen und Lernen in die öffentliche Politik umgewandelt. Spannungen waren Teil dieses Prozesses.
Das Verbot beseitigt nicht die Nachfrage nach Glücksspiel. Es unterbindet lediglich den regulierten Weg, über den diese Nachfrage bisher gelenkt wurde. Und außerhalb dieses Weges bleiben dieselben Herausforderungen bestehen: Spielsucht, Schutz von Minderjährigen und gefährdeten Konsumenten. Nur eben in einem Umfeld, in dem dem Staat weniger Instrumente zur Verfügung stehen, um Probleme zu erkennen, zu überwachen, zu verstehen und einzugreifen.
Die Regulierung hatte begonnen, ein lange im Verborgenen gebliebenes Phänomen ans Licht zu bringen. Das Licht enthüllte externe Faktoren, Verhaltensweisen und Schwachstellen, die neue Reaktionen erforderten. Es war an der Zeit, daraus zu lernen, Lösungen zu erproben und die Regulierung anzupassen.
Das Präsidialamt beschloss, diesen Prozess zu stoppen. Und genau darin liegt das Paradoxon des Verbots: Indem man versucht, das zu beseitigen, was das Licht enthüllt hat, verbannt man das Problem wieder in den Schatten.
(*) Danielle Zanoli Gonçalves ist Rechtsanwältin mit langjähriger Erfahrung im Bereich Regulierung und regulatorischer Reife. Derzeit ist sie Leiterin der Lotterieregulierung bei ARSP-ES. Sie besitzt einen MBA in Public Management und ist spezialisiert auf Öffentliches Recht, Staatsrecht und Bürgerrechte. Sie ist Mitglied des Ausschusses für Regulierungsrecht und Infrastruktur der OAB-ES (Brasilianische Anwaltskammer, Ortsgruppe Espírito Santo).
[1] https://bet-legal.org/series
