Wenn Wetten Glücksspiele sind, was sind dann Lotterien?
Die jüngste Debatte vor dem Obersten Bundesgericht über die Verfassungsmäßigkeit des Glücksspielverbots hat eine Diskussion neu entfacht, die mit technischer Sorgfalt behandelt werden muss.
Im Urteil RE 966.177, Allgemeines Thema 924, prüft der Oberste Bundesgerichtshof (STF), ob Artikel 50 des Gesetzes über Straftaten aus dem Jahr 1941 in die Bundesverfassung von 1988 übernommen wurde.
Während des Prozesses kam die Diskussion darüber auf, ob in diesem Zusammenhang auch der Markt für Wetten mit festen Quoten – die sogenannten Wetten – berücksichtigt werden müsse.
Die Besorgnis ist verständlich. Das rasante Wachstum des Glücksspiels in Brasilien hat wichtige Fragen im Zusammenhang mit verantwortungsvollem Spielen, Werbung, Verschuldung, Kinderschutz, sportlicher Integrität und Geldwäscheprävention aufgeworfen.
Doch der Zusammenhang zwischen Wetten und Glücksspiel erfordert eine vorherige und rechtlich grundlegende Frage:
Welcher rechtlichen Natur sind Wetten mit festen Quoten im brasilianischen Rechtssystem zuzuordnen?
Die Antwort gab der Abgeordnete selbst.
Wetten mit festen Quoten sind eine Art Lotterie.
Artikel 29 des Gesetzes Nr. 13.756/2018, später geändert durch das Gesetz Nr. 14.790/2023, schuf ausdrücklich Wetten mit festen Quoten als Lotteriemodalität in Form einer öffentlichen Dienstleistung.
Dies ist also keine Klassifizierung, die von der Wettbranche geschaffen wurde.
Es handelte sich um eine Gesetzesentscheidung des Nationalkongresses.
Das Gesetz Nr. 14.790/2023 bekräftigte diese Definition durch die genaue Regelung der „Lotterieform der Festquotenwette“.
Für die Ausübung dieser Tätigkeit ist eine Genehmigung der Bundesbehörden erforderlich und sie unterliegt einem umfassenden Regulierungsrahmen.
Autorisierte Betreiber müssen die Unternehmens-, Finanz- und technischen Anforderungen erfüllen; ihre Kunden identifizieren; Richtlinien zur Verhinderung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung umsetzen; die Werbe- und verantwortungsvollen Spielregeln beachten; Minderjährige und schutzbedürftige Personen schützen; ihren Steuerpflichten nachkommen; und sich der staatlichen Aufsicht unterwerfen.
Diese rechtliche Realität kann nicht ignoriert werden.
Der brasilianische Oberste Gerichtshof selbst hat Lotterien bereits als öffentliche Dienstleistung anerkannt.
Auch der brasilianische Oberste Gerichtshof hat sich mit der rechtlichen Natur von Lotterien auseinandergesetzt.
Bei der Beurteilung der ADPFs 492 und 493 sowie des ADI 4.986 erkannte der Gerichtshof an, dass Lotteriebetriebe den Charakter einer öffentlichen Dienstleistung haben.
Der Oberste Bundesgerichtshof (STF) urteilte außerdem, dass die Union zwar die Befugnis habe, über Konsortial- und Lotteriesysteme Gesetze zu erlassen, der Betrieb von Lotterien jedoch kein wesentliches Monopol der Union darstelle und auch von den Bundesstaaten im Rahmen der durch Bundesgesetzgebung festgelegten Grenzen ausgeübt werden könne.
Daraus ergibt sich eine ziemlich klare rechtliche Abfolge:
Die Verfassung verleiht der Union die Gesetzgebungsgewalt;
⇒ Der Oberste Bundesgerichtshof erkennt die Lotterie als öffentliche Dienstleistung an;
⇒ Der Nationalkongress schafft eine neue Art von Lotterie;
⇒ und die Exekutive reguliert, genehmigt und überwacht ihren Betrieb.
In diesem Kontext ist es schwierig, Wetten mit festen Quoten einfach so zu behandeln, als wären sie eine geheime Aktivität innerhalb desselben rechtlichen Umfelds, das das Strafgesetzbuch von 1941 zu bekämpfen suchte.
Und was ist mit der Mega-Sena-Lotterie?
Die Diskussion wird noch interessanter, wenn wir die ökonomischen Merkmale der Produkte vergleichen.
Bei Mega-Sena zahlt der Verbraucher für die Teilnahme an einem Ereignis mit ungewissem Ausgang.
Da läuft eine Wette.
Es besteht ein Risiko für die Vermögenswerte.
Es besteht die Erwartung, einen Preis zu gewinnen.
Glück spielt eine große Rolle.
Bei Sportwetten mit festen Quoten gibt es ebenfalls einen Einsatz, ein Risiko und eine Belohnung, wobei das Ergebnis mit einem Sportereignis zusammenhängt, über das der Wettende Informationen, Statistiken, Aufstellungen, historische Leistungen und andere Daten nutzen kann.
Dies bedeutet nicht, dass die eine Modalität der anderen gleichwertig ist.
Das bedeutet schlicht und einfach, dass, wenn das Vorhandensein von Risiko, Belohnung und Unsicherheit ausreicht, um eine Aktivität verfassungsrechtlich als unvereinbar mit dem Rechtssystem einzustufen, erklärt werden muss, warum die gleiche Argumentation nicht auf andere Lotterieformen anwendbar ist.
Rechtliche Konsistenz erfordert objektive Kriterien.
Auch die Auszahlungsfrage sollte in diese Diskussion einbezogen werden.
Ein wirtschaftlicher Aspekt wird in dieser Debatte selten erwähnt: Wie viel von den Einnahmen fließt in Form von Preisgeldern wieder an die Spieler zurück?
Gemäß den offiziellen Regeln von Mega-Sena entsprechen 43,79 % der Einnahmen dem Bruttopreisgeld.
Mit anderen Worten: Von jeder gesammelten 100 R$ fließen 43,79 R$ in den Preispool.
Die verbleibenden Gelder werden gemäß gesetzlicher Bestimmungen für verschiedene Zwecke verwendet, darunter Sozial- und Staatstransfers, Betriebskosten und andere Kategorien.
Es ist wichtig, die Relevanz dieser öffentlichen Zuweisungen zu erkennen.
Doch aus der ökonomischen Sicht des Spielers bleibt die Tatsache bestehen: Weniger als die Hälfte der Einnahmen wird als Preise an alle Teilnehmer zurückgezahlt.
Bei Sportwetten mit festen Quoten ist die Dynamik anders.
Die Betreiber kalkulieren ihre Gewinnspanne in die angebotenen Quoten ein. In hart umkämpften Sportwettenmärkten sind einstellige Prozentmargen üblich, die deutlich höhere theoretische Gesamtrenditen ermöglichen können als bei traditionellen Lotterien.
Eine theoretische Marge von beispielsweise 5 % entspräche einer Gesamtrendite von etwa 95 %. Eine Marge von 10 % entspräche etwa 90 %.
Der Vergleich sollte mit Vorsicht erfolgen, da es sich um strukturell unterschiedliche Produkte handelt.
Zahlenlotterien funktionieren mit ihrer eigenen Gewinnverteilung und ihren eigenen Wahrscheinlichkeiten, während Sportwetten mit variablen Quoten und Margen arbeiten.
Dennoch sollte der Unterschied in der Größenordnung bei der Diskussion über den wirtschaftlichen Verbraucherschutz berücksichtigt werden.
Wenn das Argument lautet, dass eine bestimmte Modalität erhebliche Vermögensverluste verursacht, ist es auch legitim zu analysieren, wie viel von den Einnahmen strukturell von jedem Produkt einbehalten wird.
Eine höhere Auszahlung beseitigt jedoch nicht die Risiken.
Es wäre falsch, daraus zu schließen, dass eine Sportwette zwangsläufig weniger riskant ist, nur weil ihre theoretische Auszahlung höher sein mag.
Wettplattformen weisen spezifische Merkmale auf, die eine behördliche Aufmerksamkeit erfordern.
Hierbei handelt es sich um digitale Produkte, die nahezu rund um die Uhr verfügbar sind, eine hohe Ausführungsgeschwindigkeit aufweisen und die Möglichkeit einer sofortigen Reaktion bieten.
Ein an den Wettenden zurückerstatteter Betrag kann schnell in eine neue Wette reinvestiert werden, wodurch sich das finanzielle Risiko im Laufe der Zeit erhöht.
Dieses Phänomen verdeutlicht genau, warum die angemessene Reaktion eine **spezifische und risikoverhältnismäßige Regulierung** ist.
Geschwindigkeit, Häufigkeit, Beschränkungen, Werbung, Verhaltensüberwachung, Selbstausschlussmechanismen und der Schutz gefährdeter Spieler können – und sollten – durch Regulierung geregelt werden.
Das ist aber etwas anderes, als daraus zu schließen, dass die bloße Existenz dieser Tätigkeit mit der Verfassung unvereinbar ist.
Im Mittelpunkt sollte nicht der legale Markt versus Glücksspiel stehen, sondern der legale Markt versus der illegale Markt.
Es gibt noch eine weitere Unterscheidung, die in der brasilianischen öffentlichen Debatte mehr Beachtung finden muss.
Autorisierte und illegale Betreiber sind nicht dasselbe.
Das von der Bundesregierung autorisierte Unternehmen unterliegt einer wachsenden Anzahl regulatorischer Verpflichtungen.
Sie müssen Ihre Kunden kennen und identifizieren.
Sie müssen die Transaktionen überwachen.
Es muss den Vorschriften zur Bekämpfung der Geldwäsche entsprechen.
Es unterliegt den Verbraucherschutzbestimmungen.
Wir müssen Instrumente für verantwortungsvolles Spielen einführen.
Es unterliegt Werbebeschränkungen.
Es muss Kinder und Jugendliche schützen.
Steuern einziehen.
Es drohen Ihnen administrative Strafen und in schwerwiegenden Fällen der Verlust Ihrer Fahrerlaubnis.
Der illegale Betreiber versucht definitionsgemäß, außerhalb dieses Systems zu bleiben.
Und genau deshalb muss jede Diskussion über die Einschränkung oder letztendliche Abschaffung regulierter Wetten eine grundlegende praktische Konsequenz berücksichtigen: Was wird mit der bestehenden Nachfrage geschehen?
Rechtliche Rechtswidrigkeit führt nicht automatisch zum Ausschluss von Verbraucherverhalten.
Ein Verbot bedeutet nicht zwangsläufig das Ende der Wetten.
Der heutige Wettmarkt ist überwiegend digital.
Eine Plattform kann ihren Sitz außerhalb Brasiliens haben, internationale Zahlungsstrukturen nutzen und trotzdem versuchen, brasilianische Wettkunden anzulocken, selbst ohne nationale Genehmigung.
Würde der regulierte Markt abgeschafft, ist es unwahrscheinlich, dass die gesamte Nachfrage von heute auf morgen verschwinden würde.
Einige Konsumenten könnten aufhören zu wetten.
Ein weiterer Teil könnte zu Untergrundkämpfern wechseln.
In diesem Szenario könnte eine Maßnahme zur Verbesserung des Sozialschutzes genau den gegenteiligen Effekt hervorrufen.
Die Konsumenten würden weiterhin spielen, aber außerhalb eines Umfelds, in dem der Staat das Unternehmen überwachen kann.
Ohne die gleichen Instrumente für verantwortungsvolles Spielen.
Ohne die gleichen Mechanismen der Selbstausgrenzung.
Ohne die gleichen Zahlungsgarantien.
Ohne die gleiche Möglichkeit zur Beschwerde und zur Rechenschaftspflicht.
Und zwar ohne das gleiche Schutzniveau, das das brasilianische Regulierungssystem bietet.
Der illegale Markt erhebt auch nicht die gleichen Steuern.
Es gibt auch offensichtliche steuerliche Konsequenzen.
Der regulierte Markt generiert Steuereinnahmen und andere gesetzlich definierte Transfers.
Die autorisierten Betreiber zahlten erhebliche Summen, um ihre Genehmigungen zu erhalten, und wurden Teil einer formalen Struktur aus Besteuerung, Aufsicht und öffentlicher Ressourcenverteilung.
Unterdessen kann der illegale Markt weiterhin Geld von brasilianischen Konsumenten transferieren, ohne dem Land die gleichen Einnahmen zu generieren.
Der Spieler zahlt weiter.
Der Betreiber erwirtschaftet weiterhin Umsätze.
Doch der brasilianische Staat verliert dadurch einen Teil seiner Fähigkeit, diese Aktivitäten zu besteuern und zu überwachen.
Dies führt zu einem regulatorischen Paradoxon.
Je höher die Kosten ausschließlich auf dem legalen Markt sind – ohne einen proportionalen Kampf gegen den illegalen Markt –, desto größer ist möglicherweise der wirtschaftliche Anreiz für Untergrundakteure, weiterhin brasilianische Konsumenten zu suchen.
Geldwäsche: Regulierung erhöht die Rückverfolgbarkeit.
Die Problematik der Geldwäscheprävention macht diese Unterscheidung noch wichtiger.
Autorisierte Unternehmen unterliegen in Übereinstimmung mit den geltenden Gesetzen und Vorschriften Regeln hinsichtlich der Kundenidentifizierung, der Transaktionsregistrierung, der Überwachung und der Meldung verdächtiger Situationen.
Dies beseitigt nicht das Risiko des Missbrauchs des Sektors.
Keine wirtschaftliche Aktivität ist vor Geldwäscheversuchen gefeit.
Doch die Regulierung schafft Instrumente, um sie aufzudecken.
Auf dem Schwarzmarkt sind diese Werkzeuge deutlich eingeschränkter.
Illegale Akteure können internationale Strukturen, Finanzintermediäre, digitale Vermögenswerte und Unternehmen in Rechtsordnungen nutzen, die es den brasilianischen Behörden erschweren, sie zu überwachen.
Je größer also die Beteiligung des illegalen Marktes ist, desto weniger ist der Staat in der Lage, die mit dem Glücksspiel verbundenen Finanzströme vollständig zu erfassen.
Die logische Schlussfolgerung sollte nicht sein, den regulierten Markt zu schwächen.
Das Gegenteil sollte getan werden: die Einhaltung der Vorschriften auf dem autorisierten Markt erhöhen und den Kampf gegen illegale Anbieter intensivieren.
Regulierung bedeutet nicht, Glücksspiel zu fördern.
Es gibt einen falschen Widerstand, der überwunden werden muss.
Die Verteidigung der rechtlichen Stabilität des regulierten Marktes bedeutet nicht, die uneingeschränkte Ausweitung des Wettgeschäfts zu verteidigen.
Der Sektor muss strenge Regulierungen akzeptieren.
Werbung kann und sollte Grenzen haben.
Die Mechanismen für verantwortungsvolles Spielen müssen weiterentwickelt werden.
Die Instrumente zur Selbstsperre müssen effektiv funktionieren.
Die Überwachung von Risikoverhalten kann verbessert werden.
Bestimmte Wettarten, die besonders anfällig für Sportmanipulationen sind, können eingeschränkt werden.
Der Schutz von Minderjährigen muss absolut sein.
Und Betreiber, die gegen die Regeln verstoßen, müssen bestraft werden.
Doch regulatorische Strenge muss von etwas ebenso Wichtigem begleitet werden: einer klaren Unterscheidung zwischen denen, die sich dem System unterworfen haben, und denen, die bewusst weiterhin außerhalb desselben agieren.
Andernfalls wird ein kontraproduktiver Anreiz geschaffen.
Ein Unternehmen, das seine Steuern zahlt, in die Einhaltung der Vorschriften investiert, Schutzmechanismen implementiert und sich der staatlichen Aufsicht unterwirft, wird wettbewerbsfähig gegenüber jenen, die all diese Verpflichtungen ignorieren.
Die Herausforderung besteht darin, den Produktfluss auf den legalen Markt zu erhöhen.
Die regulierten Wettmärkte in verschiedenen Rechtsordnungen basieren auf einem besonders wichtigen Konzept: dem Channeling.
Ziel ist es nicht einfach nur, zu messen, wie viel gewettet wird.
Dabei wird geprüft, welcher Anteil der Aktivitäten innerhalb des autorisierten und regulierten Marktes stattfindet.
Je besser die Informationsweiterleitung funktioniert, desto besser ist der Staat in der Lage, die Betreiber zu kennen, Transaktionen und Steuereinnahmen zu überwachen, die Verbraucher zu schützen und verantwortungsvolle Glücksspielrichtlinien umzusetzen.
Je kleiner die Pipeline, desto mehr Platz wird von illegalen Betreibern in Anspruch genommen.
Der Erfolg einer Regulierungspolitik sollte daher nicht allein an der Intensität der dem legalen Markt auferlegten Beschränkungen gemessen werden.
Es sollte auch daran gemessen werden, inwieweit es Konsumenten für das regulierte Umfeld gewinnen kann.
Eine übermäßig restriktive Regulierung, die wirtschaftlich nicht tragfähig ist oder nicht mit dem illegalen Angebot konkurrieren kann, kann genau den gegenteiligen Effekt des Beabsichtigten haben.
Der Oberste Bundesgerichtshof (STF) muss die Kohärenz des Systems berücksichtigen.
Der Oberste Bundesgerichtshof hat eindeutig die Befugnis, die Verfassungsmäßigkeit der vom Nationalkongress getroffenen Entscheidungen zu prüfen.
Diese Analyse muss jedoch das Rechtssystem als Ganzes berücksichtigen.
Brasilien hat beschlossen, eine neue Art von Lotterie einzuführen.
Dann beschloss er, es zu regulieren.
Autorisierte Unternehmen.
Er berechnete die Genehmigungen.
Es legte Regeln für die Einhaltung von Vorschriften, die Besteuerung und den Verbraucherschutz fest.
Es wurden Kontrollmechanismen geschaffen.
Und es begann, gegen nicht autorisierte Betreiber vorzugehen.
Wenn die verfassungsrechtliche Debatte nun darauf abzielt, alle Wetten mit festen Quoten einfach als Glücksspiel zu behandeln, das mit der Rechtsordnung unvereinbar ist, wird es notwendig sein, einige schwierige Fragen zu beantworten.
Warum sollte diese Logik nicht auch für andere Lotterien gelten?
Welches rechtliche Kriterium unterscheidet eine staatlich organisierte Wette von einer genehmigten privaten Wette?
Wenn es um den finanziellen Verlust des Spielers geht, wie relevant ist dann die Auszahlung für die einzelnen Spielarten?
Wenn es um Verbraucherschutz geht, ist der Verbraucher auf dem illegalen Markt tatsächlich besser geschützt?
Wenn es um Geldwäsche geht, wird die finanzielle Rückverfolgbarkeit ohne regulierte Akteure größer oder kleiner sein?
Und schließlich: Würde ein mögliches Verbot das Glücksspiel tatsächlich verringern oder lediglich die Fähigkeit des Staates, es zu kontrollieren, einschränken?
Rechtssicherheit ist auch eine Frage der öffentlichen Ordnung.
Die Debatte über Wetten in Brasilien muss über die vereinfachende Dichotomie „für“ oder „gegen“ Wetten hinausgehen.
Das Problem ist komplexer.
Das Spiel birgt Risiken.
Diese Risiken müssen angegangen werden.
Doch auch der illegale Markt birgt Risiken – möglicherweise sogar größere, gerade weil er sich den Instrumenten entzieht, die zur Kontrolle des ersteren Marktes entwickelt wurden.
Die Herausforderung für Brasilien sollte darin bestehen, die Regulierung zu verbessern, den Verbraucherschutz zu erhöhen, Missbrauch zu bekämpfen, die Standards für verantwortungsvolles Glücksspiel anzuheben und gleichzeitig den Zugang zum autorisierten Markt zu erweitern.
Die Antwort kann die Tatsache nicht ignorieren, dass die bestehende wirtschaftliche Nachfrage tendenziell nach Angebot strebt.
Wenn der Staat einen rechtlichen Rahmen schafft, kann er Regeln für diese Beziehung festlegen.
Wenn der gesamte Markt in den Untergrund verlagert wird, geht ein Großteil dieser Kapazität verloren.
Deshalb ist die wichtigste Frage vielleicht nicht:
Ist Wetten ein Glücksspiel?
Die richtige Frage könnte eine andere sein:
Welches Modell bietet dem brasilianischen Staat die größte Möglichkeit, Wettende zu schützen, Steuern einzutreiben, Geldwäsche zu verhindern und eine Aktivität zu überwachen, für die bereits eine Nachfrage besteht?
Wenn die Antwort ein regulierter Markt ist, dann ist der richtige Weg nicht, ihn zu zerschlagen.
Es geht darum, es zu perfektionieren.
Und die Regulierungsbemühungen sollten sich auf das konzentrieren, was der gemeinsame Gegner von Staat, Verbrauchern und zugelassenen Unternehmen sein sollte: den illegalen Markt.
(*) Angelo Alberoni ist Partner und COO bei A2FBR und leitet strategische und operative Initiativen, die zum nachhaltigen Wachstum des Unternehmens beitragen. Mit fundierter Erfahrung im strategischen Management, die er in früheren Positionen wie Direktor bei IBJR und Country Manager bei Novibet, Betsson und Betcris erworben hat, konzentriert sich seine Arbeit auf die Entwicklung innovativer Kampagnen und die Stärkung von Marken im Markt.
