Cómo diseñar una lotería estatal
Desde que el Tribunal Supremo Federal dictaminó sobre los casos ADPF 492, ADPF 493 y ADI 4.986 en 2020, se ha establecido que la Unión no ostenta derechos exclusivos sobre la gestión de los servicios de lotería. La Unión mantiene su competencia exclusiva para legislar sobre sistemas de consorcio y lotería; los Estados y el Distrito Federal son responsables de operar, dentro de sus territorios, las modalidades de lotería previstas en la legislación federal, respetando los límites legales aplicables.
Esta distinción puede parecer técnica, pero es crucial. Define qué puede explotar el Estado, cómo puede organizar su estructura regulatoria y, sobre todo, hasta dónde puede llegar con el apostador en el entorno digital. La Ley N° 14.790/2023 explicitó aún más este punto al regular el funcionamiento de las loterías por parte de los Estados y el Distrito Federal y establecer límites territoriales para su comercialización y publicidad.
Desde entonces, varios estados han anunciado o estructurado loterías. En muchos casos, el debate se ha centrado en el anuncio, cuando las decisiones más importantes ya se habían tomado de antemano: diseño institucional, facultades policiales, tecnología, supervisión, juego responsable, métodos de pago, territorialidad y capacidad de los operadores.
Este texto trata sobre esas decisiones. Son doce. Algunas se pueden corregir posteriormente; casi ninguna se puede corregir a bajo costo.
Yo – El lugar donde se realiza la lotería importa menos que la libertad de trabajar.
La primera pregunta suele ser a qué estructura estatal estará vinculada la lotería: la Cámara de Representantes, el Departamento del Tesoro, el Departamento de Administración, un programa de colaboración estatal u otra estructura administrativa. Cada opción conlleva ventajas y riesgos.
Al estar vinculada al Tesoro, la lotería se acerca a la estructura fiscal y de recaudación de ingresos. La precaución necesaria consiste en preservar la independencia entre la finalidad de recaudación y la función reguladora: las decisiones relativas a la protección de los apostadores, la integridad o el cumplimiento normativo no pueden subordinarse a la maximización de los ingresos.
Vinculada a la Cámara de Representantes, adquiere capacidad de coordinación horizontal y acceso institucional al centro del gobierno. La lotería estatal requiere diálogo con seguridad pública, salud, educación, tecnología, la Fiscalía General, agencias de protección al consumidor y organismos reguladores. El riesgo reside en que la actividad regulatoria quede excesivamente expuesta a la agenda política del Ejecutivo.
Al estar vinculada a la Administración, tiende a operar en un entorno más neutral, pero puede tener menor capacidad de coordinación. Este modelo funciona mejor cuando la entidad cuenta con suficiente autonomía en materia de decisiones, finanzas y administración.
En el marco de un programa de colaboración estatal, debe existir una clara separación entre la estructuración del contrato y la regulación del servicio durante su ejecución. El modelado y la licitación tienen un plazo definido; la regulación y la supervisión se mantienen durante toda la vida útil de la operación.
Un organismo regulador multisectorial también puede desempeñar funciones regulatorias si cuenta con una base legal adecuada, especialización, estructura técnica y capacidad para el monitoreo continuo. Las loterías no se regulan únicamente mediante revisiones periódicas: requieren el monitoreo de las transacciones, los juegos, los pagos, la publicidad, la integridad y la protección de los apostadores.
El estado de Paraná ilustra cómo la afiliación puede cambiar sin alterar la naturaleza de la entidad autónoma. Lottopar estuvo inicialmente vinculada a la Secretaría de Hacienda del Estado; la Ley Estatal N° 21.231/2022 transfirió su afiliación a la Secretaría de Administración y Seguridad Social del Estado a partir de 2023; y la Ley Estatal N° 22.108/2024 la vinculó a la Casa Civil. El elemento estructural que se conservó fue su personalidad jurídica de derecho público, su propia renta, autonomía técnica, administrativa, financiera y patrimonial, y su poder de supervisión.
Independientemente de su posición en el organigrama, lo que determina el resultado es la capacidad de la institución para trabajar con independencia técnica: emitir reglamentos dentro de su área de especialización, supervisar sin injerencias indebidas, tramitar solicitudes, contratar los recursos necesarios dentro de los límites legales y respaldar decisiones impopulares cuando sean técnicamente necesarias.
Recomendación: Negocie la autonomía, las competencias y los recursos antes de abordar únicamente la vinculación. Un organigrama sin capacidad de decisión es un diseño, no un instrumento de gobernanza.
II – Forma jurídica: cuatro vías, cuatro conjuntos de ventajas y desventajas.
La segunda decisión se refiere a la forma jurídica de la entidad. No existe una forma universalmente perfecta; existe la estructura más adecuada para el papel que el Estado pretende desempeñar.
Superintendencia: un órgano de administración directa sin personalidad jurídica propia. Puede ser útil como estructura inicial o transitoria, pero su autonomía presupuestaria y contractual es limitada, y sus decisiones permanecen integradas en la cadena jerárquica del organismo al que está subordinado.
Empresa estatal: una sociedad anónima o mixta sujeta, entre otras regulaciones, a la Ley N° 13.303/2016. Puede ser apropiada cuando el Estado pretende realizar actividades operativas o comerciales. Sin embargo, el ejercicio de las facultades típicas de policía administrativa, especialmente la autorización, la inspección coercitiva y la aplicación de sanciones, requiere una base jurídica específica y debe estructurarse de manera que se evite el conflicto entre quienes operan y quienes controlan.
SPE (Entidad de Propósito Especial). Es una herramienta útil para el concesionario, ya que separa los activos, los pasivos y la contabilidad de la operación. Como norma de gobernanza, puede ser un requisito para el adjudicatario. Sin embargo, no debe confundirse con el organismo regulador ni generar una situación en la que el Estado sea simultáneamente socio económico y supervisor de la misma operación.
Entidad autónoma: una entidad jurídica de derecho público. Entre los modelos analizados, ofrece una combinación particularmente adecuada para las funciones reguladoras y de supervisión, ya que puede recibir, por ley, autonomía administrativa y financiera, ingresos propios, facultades sancionadoras y poderes policiales.
Este fue el camino adoptado en Paraná. La Ley Estatal N° 20.945/2021 estableció el servicio público de lotería y creó Lottopar; las enmiendas posteriores consolidaron el organismo autónomo con autonomía propia en materia de ingresos, gestión técnica, administrativa, financiera y patrimonial, así como con potestad de supervisión. El diseño también separa la explotación operativa de las funciones públicas de autorización, acreditación, control y supervisión.
Recomendación: Si la opción elegida es una entidad autónoma, la ley de creación debe definir los ingresos operativos, las facultades de supervisión y sanción, la gobernanza, los requisitos de gestión técnica y los mecanismos para preservar la capacidad operativa. El poder policial necesita una base legal; la autonomía necesita instrumentos concretos.
III – El poder policial, que antes parecía accesorio, se ha convertido en algo esencial.
La coordinación con las fuerzas de seguridad es uno de los aspectos más subestimados del diseño inicial. Sin integración institucional, el organismo regulador posee conocimientos técnicos, pero una capacidad limitada para hacer frente a operaciones clandestinas que también implican delitos.
La lotería estatal no ejerce funciones de policía judicial. Su función es diferente: identificar técnicamente operaciones irregulares, reconocer equipos y sistemas, generar información cualificada, señalar discrepancias normativas y proporcionar elementos para la actuación de los organismos competentes.
Para que esta cooperación funcione, el proceso debe existir antes de la crisis: un canal de comunicación, clasificación de casos, producción de información técnica, preservación de pruebas, derivación y retroalimentación institucional.
Internamente, son esenciales cuatro elementos: la definición normativa de las infracciones; el proceso administrativo sancionador con las debidas garantías procesales y el pleno derecho a la defensa; los criterios para determinar las sanciones y los mecanismos de cobro eficaces; y las medidas cautelares, cuando así lo prevea la ley o la normativa pertinente, para prevenir daños adicionales durante el transcurso del procedimiento.
Recomendación: Establecer acuerdos de cooperación con las autoridades pertinentes antes de ampliar la operación y crear canales formales para la presentación de informes, el seguimiento y el intercambio de información.
IV – Plataforma de gestión o acceso completo a los sistemas, pero nunca auditorías basadas únicamente en archivos PDF.
Los informes periódicos en formato PDF pueden formar parte del proceso de rendición de cuentas, pero no deben ser la principal fuente de supervisión. Son una instantánea generada por la propia entidad regulada. Una supervisión eficaz requiere acceso a datos primarios, rastreables y auditables.
Existen dos modelos posibles: una plataforma de gestión y monitorización bajo el control del regulador, alimentada por todos los operadores según un estándar común; o un acceso directo, seguro y auditable a los sistemas del concesionario. En operaciones con múltiples operadores, la primera alternativa suele facilitar la estandarización y la comparabilidad.
El regulador debe poder reconstruir, a partir de los datos transaccionales, las apuestas, los premios, los depósitos, los retiros, las devoluciones de cargo, los registros, los eventos de juego, los cambios de configuración, los registros administrativos y las pistas de auditoría. La prueba es sencilla: ¿puede la agencia calcular y conciliar los ingresos brutos del juego (GGR) sin depender exclusivamente del informe consolidado elaborado por el operador?
Es importante, sin embargo, abordar correctamente la naturaleza jurídica de los datos. En lugar de declarar genéricamente que todos los datos «pertenecen al Estado», el contrato y la normativa deben garantizar que las autoridades públicas tengan acceso completo, oportuno, auditable y preservado a los datos necesarios para la supervisión, incluso después de la finalización del contrato durante el período legal o reglamentario aplicable. Los datos personales siguen sujetos a la LGPD (Ley General de Protección de Datos de Brasil), y el software, la arquitectura y la propiedad intelectual se rigen por el régimen contractual correspondiente.
El período de retención también debe definirse por categoría de datos, teniendo en cuenta la finalidad reglamentaria, el plazo de prescripción administrativo, las obligaciones contra el blanqueo de capitales, la seguridad de la información, la LGPD (Ley General de Protección de Datos de Brasil) y demás normativa aplicable, y no simplemente por la duración total del contrato.
Recomendación: Establecer la arquitectura de datos, los estándares de integración, los registros de auditoría, la retención, la continuidad del acceso y las sanciones por la indisponibilidad o la degradación injustificada del acceso reglamentario.
V – El aspecto social va de la mano, y hay dos aspectos sociales.
Existe un error recurrente en las regulaciones de la industria: tratar el componente social únicamente como una fuente de ingresos. Esto es insuficiente. Hay dos aspectos distintos.
La primera es la asignación pública de recursos: asistencia, salud, educación, cultura, deporte, seguridad u otros fines definidos legalmente. La segunda es la protección del apostador: prevención de daños, juego responsable, autoexclusión, límites prudenciales, publicidad responsable, protección de menores y canales de apoyo.
Estos principios son complementarios pero independientes. Destinar los ingresos a una buena causa no neutraliza el riesgo del juego; del mismo modo, una política sólida de juego responsable no sustituye la transparencia en el uso de los fondos recaudados.
En lo que respecta a la asignación de fondos, la transparencia es fundamental: identificar a los beneficiarios, revelar las cantidades realmente transferidas y permitir que la sociedad supervise los resultados de la política pública.
En lo que respecta a la protección de los apostadores, el panorama brasileño ha evolucionado. A nivel federal, la SPA/MF (Secretaría de Política Económica/Ministerio de Hacienda) implementó una plataforma centralizada de autoexclusión para los operadores de apuestas de cuotas fijas autorizados por ella y estableció como obligatorio definir límites prudenciales para las pérdidas financieras y de tiempo. Para los estados, el desafío también radica en la armonización y la interoperabilidad: evitar que los mecanismos estatales y federales funcionen como entidades aisladas.
Esto no significa que un sistema federal llegue automáticamente a los operadores estatales. Significa que el diseño estatal debe considerar la coexistencia de regímenes y buscar, dentro de las posibilidades legales y tecnológicas, la cooperación y el intercambio de información.
Recomendación: Tratar el propósito social y el juego responsable como políticas distintas, con sus propios indicadores. Además, diseñar la protección del jugador teniendo en cuenta la normativa federal vigente, incluyendo la autoexclusión centralizada y los límites prudenciales.
VI – Sin laboratorios, no se puede dormir.
La certificación técnica independiente no es una mera formalidad del proceso de licitación. Es una garantía que proporciona al regulador pruebas de que la plataforma, el juego, el generador de números aleatorios, las integraciones y los controles técnicos cumplen con los requisitos definidos.
Resulta inviable replicar internamente, a gran escala, todas las habilidades necesarias para probar continuamente software, seguridad, criptografía, generación de números aleatorios, generación de informes e integraciones de pago. Los laboratorios independientes y técnicamente cualificados reducen esta asimetría.
El modelo debe contemplar la aprobación inicial, los criterios para los cambios pertinentes, la recertificación o las auditorías periódicas cuando sea necesario, y el tratamiento objetivo de las no conformidades.
El operador puede contratar y pagar el laboratorio, pero el diseño normativo debe preservar la independencia técnica, el acceso del regulador al informe y la capacidad de exigir aclaraciones, nuevas pruebas o auditorías adicionales.
Recomendación: Defina con antelación qué componentes requieren certificación, qué cambios requieren una nueva evaluación y qué consecuencias se derivan del incumplimiento.
VII – Este juego no es para empresas sin estructura.
Las loterías y apuestas reguladas requieren capital, tecnología, cumplimiento normativo, atención al cliente, seguridad de la información, medidas contra el blanqueo de capitales, juego responsable y capacidad para operar a largo plazo. Un contrato de tamaño insuficiente puede dejar al Estado dependiendo de una empresa incapaz de mantener la operación.
La cualificación debe medir por separado la capacidad técnica y la capacidad económico-financiera. La experiencia demostrada, el equipo, los sistemas y el historial de cumplimiento no sustituyen a los activos ni a las garantías; a su vez, los activos no sustituyen al conocimiento operativo.
También es necesario identificar quién controla y ejecuta efectivamente la operación. Las estructuras en las que una empresa presenta la cualificación y transfiere sustancialmente la ejecución a terceros no evaluados generan riesgo regulatorio. La licitación y el contrato deben contemplar a los beneficiarios finales, los cambios de control, la subcontratación pertinente y las responsabilidades dentro del grupo económico, siempre dentro de los límites permitidos por la legislación aplicable.
Recomendación: exigir transparencia corporativa, capacidad inherente o capacidad claramente atribuida a los miembros cualificados, aprobación de los subcontratos pertinentes, garantías compatibles y mecanismos para supervisar los cambios de control durante la vigencia del contrato.
VIII – Una regulación mal hecha crea un monstruo.
La tentación de aplazar los asuntos es grande: regular el producto y no el pago; la concesión de licencias y no el poscontrato; el operador y no los afiliados; la entrada y no la salida; el juego y no la publicidad.
Cada deficiencia transfiere el riesgo al Estado. Antes de la operación, es necesario planificar, como mínimo: licencias; requisitos técnicos; certificación; KYC (Conozca a su cliente); prevención del blanqueo de capitales; métodos de pago; publicidad y afiliados; juego responsable; autoexclusión; protección de datos; acceso a los sistemas; obligaciones de información; proceso de sanciones; supervisión contable; continuidad y finalización de las operaciones.
Esto no implica congelar la regulación en la fecha de su firma. Los sectores tecnológicos requieren evolución regulatoria. También es incorrecto afirmar que cada regulación posterior genera automáticamente un reequilibrio económico y financiero. Las consecuencias económicas y contractuales de un cambio dependen del contrato, la matriz de riesgos, la naturaleza de la obligación, la previsibilidad y el marco legal aplicable.
Por lo tanto, el pliego de condiciones y el contrato deben estipular desde el principio que la actividad está sujeta a una evolución normativa legítima, definir la distribución de riesgos y establecer el procedimiento para cualquier solicitud de indemnización cuando se cumplan los requisitos legales.
Recomendación: Publicar el marco regulatorio esencial antes de firmar el contrato y elaborar un contrato capaz de coexistir con la evolución regulatoria sin convertir cada actualización regulatoria en una disputa de reequilibrio.
IX – Quienes no quieren presión ni fricción eligieron el sector equivocado.
La empresa que gestiona la lotería estatal presta un servicio público o realiza una actividad delegada o autorizada sujeta a una estricta supervisión. Su sistema será auditado, su publicidad cuestionada, sus informes comparados y recibirá cartas oficiales, se iniciarán procedimientos legales y se le solicitará información.
La fricción regulatoria no debe confundirse con la inestabilidad. Un entorno estable es aquel en el que se conoce la norma, el procedimiento es predecible, la decisión está bien fundamentada y el operador sabe que será auditado.
Lo mismo se aplica a quienes dirigen la agencia. Su función exige decisiones que pueden ir en contra de los operadores, el gobierno, los proveedores o los intereses a corto plazo. La mejor protección institucional no reside en la ausencia de conflicto, sino en un proceso administrativo bien estructurado.
Esto requiere un equipo cualificado y continuidad institucional. La visión de quienes toman las decisiones debe ser compatible con la visión de las consecuencias de dicha decisión.
Recomendación: Grabar las reuniones con entidades reguladas, publicar las agendas cuando sea necesario, implementar una política de conflicto de intereses, justificar las decisiones y mantener una formación técnica y jurídica adecuada en las acciones de mayor riesgo.
X – La seguridad pública y la Fiscalía deben incluirse en el diseño institucional.
La relación con la seguridad pública y la Fiscalía no debe considerarse una respuesta a una crisis, sino que debe integrarse en la estructura de la lotería desde el principio.
Es importante, sin embargo, diferenciar entre mercados y responsabilidades. El mercado autorizado es identificable y está sujeto a normas; el mercado clandestino no se rige por el mismo marco regulatorio y, en ciertos segmentos, puede estar asociado con el lavado de dinero, organizaciones criminales y otras actividades ilícitas. La regulación existe, entre otros propósitos, para que esta distinción sea verificable.
La transparencia, el intercambio institucional de información dentro de los marcos legales aplicables y la cooperación operativa contribuyen a generar confianza. El organismo regulador puede aportar conocimientos técnicos; los órganos de control y aplicación de la ley actúan dentro de sus competencias constitucionales y legales.
Las medidas contra dominios, pagos y estructuras digitales ilegales también requieren atención a la jurisdicción. Un organismo estatal no debe arrogarse poderes que la ley no le ha otorgado. Los bloques administrativos o judiciales deben respetar la autoridad competente, el debido proceso y, en el ámbito digital, el ámbito territorial de la operación.
Recomendación: Formalizar la cooperación, definir los flujos de información y preservar la división de responsabilidades. Combatir la actividad ilegal requiere un trabajo integrado, no una ampliación informal del poder del regulador.
XI – Los medios de pago no son mercancías
Si bien el procesamiento de pagos puede ser técnicamente reemplazable, la función regulatoria que desempeña no es trivial. Es a nivel financiero donde se materializan la identificación, la titularidad, el depósito, el retiro, las recompensas, los bloqueos, los límites y diversos controles contra el lavado de dinero.
Un fallo en la integración puede afectar simultáneamente al organismo público, al operador y al consumidor. Por lo tanto, la responsabilidad regulatoria no desaparece simplemente porque se haya externalizado una función determinada.
El diseño debe incluir una identificación sólida, verificación de edad, verificación de titularidad de la cuenta, prevención de pagos de terceros, controles sobre instrumentos prohibidos, integración con mecanismos de autoexclusión y bloqueo, monitoreo de transacciones y registros de auditoría.
La aprobación debe centrarse en los controles y las integraciones, no en la preferencia comercial por un proveedor en particular. El operador sigue siendo responsable ante el regulador de las funciones que subcontrata, sin perjuicio de las responsabilidades de los demás agentes.
Recomendación: Probar el sistema de pagos como infraestructura regulatoria. No basta con saber si PIX (el sistema de pagos instantáneos de Brasil) se ha implementado; es necesario saber si fue implementado por la persona adecuada, en una situación permitida, con los controles y la trazabilidad correctos.
XII – Territorialidad: una lotería estatal debe seguir estando gestionada por el Estado en el entorno digital.
Esta es una de las decisiones más importantes del modelo contemporáneo y no puede tratarse como una nota a pie de página.
El Tribunal Supremo de Justicia de Brasil (STF) reconoció la posibilidad de que los servicios de lotería operaran a nivel estatal, pero esto no transformó la autorización estatal en una autorización nacional. La Ley N° 14.790/2023 incorporó normas específicas para la operación a nivel estatal a la Ley N° 13.756/2018: Los estados y el Distrito Federal pueden operar, dentro de sus territorios, las modalidades previstas en la legislación federal, y la comercialización y publicidad en medios físicos, electrónicos o virtuales están sujetas a los límites territoriales establecidos por la ley.
En un entorno presencial, el límite es intuitivo. En el mundo digital, debe transformarse en un control técnico y contractual. Esto implica criterios de ubicación y domicilio estipulados por ley, geolocalización cuando corresponda, normas de registro, publicidad, afiliados, canales digitales y monitoreo de intentos de acceso fuera del área permitida.
Este punto también debe incorporarse al modelo económico. Un operador estatal no puede elaborar su plan de negocios como si tuviera un mercado nacional y luego descubrir que su base potencial está limitada por la territorialidad. La restricción legal debe reflejarse en las proyecciones, los objetivos y el precio de la concesión.
También es necesario distinguir entre las licencias estatales y federales para las apuestas de cuotas fijas. Se trata de sistemas coexistentes, con sus propias competencias, ámbitos de aplicación y obligaciones. La cooperación federal, incluso en foros de armonización, tiende a ser cada vez más relevante para reducir las asimetrías y las zonas grises.
Recomendación: transformar la territorialidad en un requisito técnico verificable, una cláusula contractual, una premisa económica y financiera, y un objeto de supervisión permanente. En el entorno digital, una frontera que no está en el sistema existe solo en el papel.
Consideración final
No es fácil alinear todas estas piezas. La estructura administrativa, la forma jurídica, el poder policial, la tecnología, la certificación, el propósito social, la protección del apostador, la seguridad pública, los métodos de pago, la territorialidad y las personas, todo avanza a ritmos diferentes.
El proyecto se enfrenta a la resistencia institucional cuando las decisiones se basan en fundamentos técnicos y legales, se documentan, se someten a controles y se transforman en procesos verificables. La conveniencia a corto plazo rara vez sobrevive a cambios de gobierno, auditorías, acciones legales o crisis de reputación.
Una empresa que se hace cargo de la lotería estatal debe tener en cuenta una realidad fundamental: operará dentro de un marco de política pública y un entorno regulado. Los organismos reguladores, el Tribunal de Cuentas, la Fiscalía, la seguridad pública, el Poder Legislativo, las agencias de protección al consumidor, los beneficiarios de la asistencia social y la prensa forman parte de este ecosistema.
Esto debe estar incluido en el plan de negocios del operador: presupuesto de cumplimiento normativo, tecnología, juego responsable, servicio al cliente, auditoría, relaciones institucionales y capacidad financiera para respaldar la maduración y los cambios legítimos en el entorno regulatorio.
Una lotería estatal es, simultáneamente, un servicio público, una actividad económica regulada, un contrato o autorización a largo plazo, un sistema tecnológico, una política de recaudación de ingresos y un mecanismo de protección al consumidor. Las decisiones aquí descritas son, fundamentalmente, decisiones sobre la asignación de riesgos.
Cuando el riesgo no se identifica y asigna explícitamente, tiende a recaer sobre el Estado que autorizó la actividad.
Hágalo por completo. Hágalo con antelación. Y hágalo con instituciones y personas capaces de sostener el proyecto cuando finalice la fase de lanzamiento y comience la rutina, que es donde realmente se produce la regulación.
(*) Daniel Romanowski y Fabio Veiga son directores de la Lotería Estatal de Paraná (Lottopar) y trabajan en el segmento regulado de lotería y apuestas. Daniel Romanowski ha dirigido Lottopar desde su creación. Fabio Veiga es el Director de Operaciones de la Autoridad y también ha formado parte de su estructura desde su primer día de funcionamiento. Ambos participaron en la implementación, estructuración y desarrollo del servicio público de lotería en el estado de Paraná. Los análisis, evaluaciones y recomendaciones presentados en este artículo reflejan exclusivamente las opiniones personales de los autores, formuladas a partir de su experiencia profesional en el sector, y no constituyen una declaración oficial, posición institucional u opinión de Lottopar ni del Gobierno del Estado de Paraná.
