De la luz a la sombra: la paradoja de la prohibición de las apuestas.
Hace poco más de un año, Brasil inició un movimiento difícil: sacar a la luz un mercado que, durante mucho tiempo, operó en gran medida en la sombra.
La labor de regular las apuestas no consistió simplemente en autorizar a las empresas. Mediante la regulación, fue posible identificar a los operadores y apostadores, generar datos, establecer mecanismos de protección, supervisar la conducta y, progresivamente, canalizar a los consumidores hacia un entorno donde el Estado pudiera observar e intervenir.
La atención mediática puso de manifiesto diversos problemas: la adicción al juego, la vulnerabilidad de los jugadores, la implicación de menores, la disminución de los ingresos, la publicidad agresiva y otras externalidades adquirieron una visibilidad que antes no tenían en la misma medida.
Y entonces surgió la tensión. Para quienes estudian administración pública, esto no es nada sorprendente. Las apuestas reúnen características típicas de los llamados problemas complejos : problemas intrincados, atravesados por el comportamiento humano, la tecnología, los intereses económicos, la salud pública, la libertad individual y múltiples externalidades, en los que no existe una relación lineal entre problema, solución y resultado.
Los problemas complejos no se resuelven con soluciones simples o definitivas. Cada intervención modifica el sistema sobre el que actúa. Resolver un problema puede generar otro en otro ámbito. Y, a menudo, la intervención revela problemas preexistentes que hasta entonces no se habían detectado con claridad. Esta es la clave para comprender el estado actual de la regulación de las apuestas en Brasil.
El 25 de septiembre, la Presidencia de la República emitió la Medida Provisional N° 1.394, que prohíbe la operación, oferta, intermediación y publicidad de apuestas de cuotas fijas en todo el territorio nacional. La medida abarca las apuestas deportivas y los juegos en línea, se aplica también a los estados y al Distrito Federal, y exige la cancelación de las autorizaciones existentes en un plazo de 30 días.
La decisión presidencial representa una ruptura con el proceso regulatorio que se venía gestando. Y el principal problema de esta ruptura radica precisamente en cómo se interpretó la tensión. La tensión experimentada, especialmente en los debates sobre la ludopatía, los menores y la vulnerabilidad económica, no representa un fracaso del proceso. Todo lo contrario. Un problema complejo se transforma a medida que se toman medidas al respecto.
Esto significa que implementar una política pública no resuelve el problema que la originó. Al contrario: genera comportamientos, modifica los incentivos, revela consecuencias imprevistas y genera nueva información. Es a partir de esta información que la política puede aprender y adaptarse. Precisamente en esta etapa se encontraba el mercado de apuestas regulado.
La Agenda Regulatoria 2026-2027 de la Secretaría de Premios y Apuestas se estructuró en torno a la evaluación de la experiencia acumulada, la mejora de la supervisión, la revisión de los procedimientos y el fortalecimiento de las políticas de juego responsable. Entre las iniciativas en desarrollo figuraban el seguimiento de los perfiles de riesgo, la prevención de los daños relacionados con el juego, la revisión de las normas de autorización y la mejora de la supervisión.
En otras palabras, los problemas que empezaron a surgir no paralizaban el proceso regulatorio, sino que impulsaban su mejora, y esta distinción es fundamental. En problemas complejos, la tensión también genera información, aparecen externalidades, se hacen perceptibles comportamientos inesperados y el Estado comienza a comprender mejor lo que intenta regular. La regulación había entrado precisamente en esta fase: intervenir, observar, aprender y adaptarse. Y la decisión presidencial interrumpió este ciclo.
Lo que debe quedar claro es que la regulación no creó lo que empezó a observar. Y la ludopatía es quizás el mejor ejemplo de este cambio de perspectiva. La ludopatía no se originó con la Ley n.° 14.790/2023. Las apuestas en línea tampoco surgieron cuando el mercado comenzó a regularse de manera efectiva. Lo que cambió fue la capacidad del Estado para percibir estas externalidades y actuar en consecuencia.
En el mercado autorizado, los operadores están obligados a identificarse y registrarse. Los datos relativos a los apostadores y las transacciones se almacenan, y la información estandarizada sobre apostadores, apuestas y carteras se transmite a la Administración a través del Sistema de Gestión de Apuestas (Sigap), diseñado precisamente para permitir la regulación, el seguimiento y la supervisión.
Esto genera una aparente paradoja: cuanto más conoce el Estado el mercado, más puede identificar sus problemas, pero identificarlos no significa crearlos. La mayor visibilidad de la ludopatía no implica que la regulación la haya originado. Significa, simplemente, que un fenómeno que antes era mucho más opaco ha comenzado a generar indicios, información y evidencias.
Existe una enorme diferencia entre crear un problema y empezar a detectarlo. Cuando un fenómeno se hace visible, se puede estudiar. Cuando genera datos, se puede medir. Cuando se comprende, permite diseñar políticas de prevención, salud y protección más adecuadas y evaluar su eficacia. En este sentido, la regulación también implica generar conocimiento sobre el objeto regulado.
Curiosamente, la propia Medida Provisional reconoce el valor de este conocimiento: durante la transición, mantiene la obligación de conservar los datos y estipula que los operadores continúen transmitiendo información a Sigap.
Existe otro concepto esencial para comprender la paradoja de la toma de decisiones: la canalización.
Cuando existe demanda para una actividad específica, la regulación busca orientar progresivamente a los usuarios hacia el camino regulado. Esto no se debe a que la actividad regulada deje de generar riesgos, sino a que es en este contexto donde el Estado puede establecer límites, exigir controles e intervenir.
En el caso de las apuestas, la canalización implica garantizar que quienes decidan apostar lo hagan dentro del perímetro regulado, lo que permite identificar al apostador, impedir el acceso de menores, establecer mecanismos de juego responsable, controlar las conductas de riesgo, rastrear las transacciones financieras, generar datos, supervisar a los operadores y aplicar sanciones.
Por lo tanto, el reto regulatorio no consistía simplemente en combatir el mercado ilegal, sino en crear un marco jurídico lo suficientemente eficaz como para atraer progresivamente la demanda al mercado regulado. La decisión de la Presidencia invierte esta lógica.
Al eliminar la vía regulada, la Medida Provisional no elimina, por sí sola, la demanda de apuestas. Datos de Bet-legal.org [1] ya indican la aparición de alrededor de 900 sitios ilegales tras la publicación de la Medida Provisional. Un crecimiento exponencial en comparación con el escenario regulado. Este fenómeno ya era evidente: la demanda persiste y ya no encontrará un mercado autorizado al que canalizarse.
La propia Medida Provisional demuestra que la Presidencia reconoce la persistencia de este problema. Si bien prohíbe las apuestas, crea mecanismos para bloquear sitios web, reprimir las operaciones financieras ilegales y establecer un Comité Interinstitucional específicamente dedicado a monitorear y reprimir la explotación y la publicidad ilegales.
Por lo tanto, la prohibición no elimina el problema de la ludopatía . Simplemente lo «reorganiza», y la forma en que se implementa puede dificultar su identificación. La vulnerabilidad no desaparece. La ludopatía no desaparece. El riesgo para los menores no desaparece. Lo que desaparece es parte de la capacidad regulatoria creada para llegar a estas personas.
Es el movimiento inverso de la canalización: de lo regulado a lo clandestino; de lo vigilado a lo opaco; de la luz a las sombras.
Y justo cuando estábamos viviendo este importante momento de adaptación, se produjo la disrupción. El modelo implementado no estaba listo, y eso no significa que deba permanecer intacto. Existe una diferencia fundamental entre adaptación y disrupción. Adaptarse significa utilizar lo que el sistema ha revelado para corregir su trayectoria. Es necesario probar soluciones, monitorear los resultados e incorporar el aprendizaje en la siguiente decisión.
Las interrupciones afectan este proceso antes de que el aprendizaje pueda completar su ciclo.
En poco tiempo, Brasil estructuró un mercado, estableció condiciones de entrada, recibió tarifas de concesión, autorizó a los operadores, implementó sistemas de monitoreo, creó obligaciones de juego responsable y comenzó a producir información sobre una actividad de la que antes sabía muy poco.
Cuando las externalidades se hicieron más evidentes y la tensión aumentó, la Presidencia optó por no profundizar en este proceso adaptativo, sino por suprimir el mercado regulado. La magnitud de esta ruptura plantea interrogantes que trascienden el sector de las apuestas y los estudios de gestión pública. Los efectos de esta decisión evidencian cómo Brasil aborda la seguridad jurídica, la confianza institucional y la previsibilidad regulatoria.
Las políticas públicas deben cambiar cuando la evidencia lo recomienda. Los problemas complejos requieren soluciones complejas. Reconocer los problemas del mercado no implica, por sí solo, una solución única ni un avance decisivo.
En los sistemas complejos, rara vez existe una única solución que resuelva todos los problemas. Todo lo contrario. A veces surgen nuevos problemas, y no hay nada de malo en ello. Cuando las personas forman parte del problema, las consecuencias de cualquier decisión son dinámicas e impredecibles, y las decisiones deben adaptarse, no interrumpir el proceso.
El reto no reside en elegir entre salud o mercado, protección o libertad, represión o regulación. Consiste precisamente en gestionar y equilibrar ambos extremos.
Protección y libertad. Mercado y control. Actividad económica y salud pública. Represión de la ilegalidad y mantenimiento de un entorno regulado capaz de generar información y protección. Es en esta tensión donde se construye la respuesta a un problema complejo.
Eliminarlo no significa necesariamente resolver el problema. Los problemas complejos no desaparecen porque se elija una solución simple. Reaccionan, cambian y adoptan nuevas formas.
El mercado brasileño regulado distaba mucho de haber resuelto los problemas asociados al juego. Pero algo fundamental había comenzado: transformar el comportamiento en información, la información en aprendizaje y el aprendizaje en políticas públicas. La tensión formaba parte de este proceso.
La prohibición no elimina la demanda de juegos de azar. Elimina el canal regulado a través del cual esa demanda se había ido canalizando progresivamente. Y, fuera de ese canal, persisten los mismos desafíos: la adicción al juego, la protección de menores y la vulnerabilidad de los consumidores. Solo que ahora en un entorno donde el Estado cuenta con menos herramientas para identificar, monitorear, comprender e intervenir.
La regulación había empezado a sacar a la luz un fenómeno que durante mucho tiempo había permanecido oculto. Esta revelación exponía externalidades, comportamientos y vulnerabilidades que requerían nuevas respuestas. Era el momento de aprender de ellos, probar soluciones y adaptar la regulación.
La Presidencia optó por detener este proceso. Y esa es la paradoja de la prohibición: al intentar eliminar lo que la luz ha revelado, la decisión devuelve el problema a las sombras.
(*) Danielle Zanoli Gonçalves es abogada con amplia experiencia en regulación y madurez regulatoria. Actualmente, es Gerente de Regulación de Loterías en ARSP-ES. Posee un MBA en Administración Pública y especializaciones en Derecho Público, Derecho del Estado y Defensa Pública. Es miembro del Comité de Derecho Regulatorio e Infraestructura de la OAB-ES (Colegio de Abogados de Brasil, capítulo de Espírito Santo).
[1] https://bet-legal.org/series
