La Fiscalía de Río de Janeiro (MPRJ) está impugnando la lotería de vídeo en Río, y el caso podría generar un embrollo legal de mil millones de dólares.
La Fiscalía de Río de Janeiro (MPRJ) presentó una alegación de inconstitucionalidad contra el Decreto Estatal N° 49.804/25 , que autoriza el funcionamiento de las máquinas tragamonedas en el estado. Sin embargo, la acción enfrenta un desafío técnico y legal bien fundamentado: documentos de la propia LOTERJ, un dictamen federal del Ministerio de Hacienda y la práctica de otros cinco estados brasileños indican que las máquinas tragamonedas operan dentro del marco legal vigente, y no como las apuestas de cuotas fijas que la MPRJ pretende combatir.
En el centro de la disputa se encuentra una cuestión de clasificación: ¿son las terminales un nuevo tipo de apuestas —lo que haría inconstitucional el decreto— o simplemente un canal físico para una modalidad ya existente y regulada por la ley federal? La respuesta a esta pregunta definirá no solo el destino legal de la operación, sino también la exposición financiera del Estado de Río de Janeiro a demandas por indemnización que, según un experto consultado por BNLData, ascienden a hasta 1 millones de reales.
La acción y sus fundamentos.
El Procurador General de Justicia, Antonio José Campos Moreira, presentó una alegación de inconstitucionalidad contra el decreto emitido el 18 de agosto de 2025. La acción se está tramitando en el Órgano Especial de la Corte de Justicia de Río de Janeiro (TJRJ), bajo la ponencia de la jueza Gizelda Leitão Teixeira, y tiene como demandado al gobernador del estado, mientras que la Procuraduría General de la República (PGE) figura como parte interesada en un proceso al que BNLData tuvo acceso.
La Fiscalía de Río de Janeiro (MPRJ) fundamenta la acción en tres pilares. El primero es la alegación de violación del principio de legalidad: el decreto supuestamente creó obligaciones y restricciones sin respaldo en la legislación estatal específica, excediendo la potestad regulatoria del Poder Ejecutivo. La Fiscalía cita erróneamente que la operación formaría parte del Proyecto de Ley 442/1991 ( actual Proyecto de Ley 2234/22 ), que legaliza los casinos, el bingo y el jogo do bicho (un tipo de lotería ilegal), aún en trámite en el Senado, como prueba de que el tema carece de una deliberación legislativa madura.
El segundo argumento es la usurpación de competencias de la Unión. La Fiscalía del Estado de Río de Janeiro sostiene que la Ley Federal 14.790/2023 reserva las apuestas de cuotas fijas en juegos en línea exclusivamente al entorno virtual, prohibiendo el uso de equipos físicos para tal fin. Según la Fiscalía, al autorizar terminales de videolotería en bares, restaurantes y mercados, el decreto estatal crearía, en la práctica, una modalidad de lotería no prevista por la Unión.
El tercer pilar es la deficiente protección de los derechos fundamentales. La presencia generalizada de terminales físicas en establecimientos de alta afluencia expondría a niños, adolescentes, ancianos y personas con ludopatía a un producto de alto riesgo. La Fiscalía señala deficiencias concretas: LOTERJ (Lotería Estatal de Río de Janeiro) presuntamente carece de acceso al Registro Unificado —necesario para excluir a los beneficiarios de Bolsa Família y BPC (prestaciones de la seguridad social)— ni a Siscoaf, un sistema de prevención del blanqueo de capitales. De hecho, LOTERJ solo autoriza su funcionamiento en locales dedicados exclusivamente a la operación de terminales de videolotería.
La demanda no incluye una solicitud de medida cautelar. El decreto sigue plenamente vigente. La Fiscalía General del Estado tiene hasta el 29 de julio de 2026 para responder al expediente, y el gobernador aún no ha aportado información al proceso.
La distinción técnica que lo cambia todo.
El argumento del MPRJ se basa en una premisa que LOTERJ impugna con una Nota Técnica estructurada como documento de defensa ante la Fiscalía, el Tribunal de Cuentas y la COAF: los terminales de videolotería no operan como apuestas de cuotas fijas —una modalidad de la Ley No. 14.790/2023 restringida al entorno virtual— sino como una lotería electrónica instantánea, el equivalente digital de la Lotería Instantánea Exclusiva (Lotex) operada por Caixa Loterias, una subsidiaria de Caixa Econômica Federal y popularmente conocida como boletos de rascar.
La distinción no es meramente estética. Lotex está contemplada en la Ley Federal 13.756/2018 y la Ley Federal 13.155/2015 , y fue regulada por el Decreto 9.327/2018 , firmado por el entonces presidente Michel Temer. Este decreto establece expresamente que la modalidad "se implementa en medios físicos y virtuales" y define las apuestas virtuales como "aquellas realizadas por el apostador a través de un canal electrónico". Por lo tanto, a diferencia de la Ley n.º 14.790/2023, el marco regulatorio de Lotex ha permitido, desde su creación, su funcionamiento tanto en canales físicos como virtuales.
La diferencia técnica entre ambos modelos radica en la función del generador de números aleatorios (GNA). En las apuestas de cuotas fijas y las máquinas tragamonedas, el GNA determina el resultado de la apuesta en el momento de la jugada. En los terminales de videolotería con licencia de LOTERJ, el GNA no genera el premio: extrae, de una serie finita de boletos previamente aprobados por la autoridad, el boleto que se entregará al jugador al presionar el botón en el terminal. Los premios, el monto y el retorno al jugador (RTP) están predeterminados antes de realizar cualquier apuesta. Es el equivalente electrónico de extraer un boleto impreso de un lote físico ya producido y almacenado.
Desde esta perspectiva, los terminales de videolotería (VLT, por sus siglas en inglés) no constituyen, en sí mismos, una modalidad de lotería ni un nuevo tipo de juego. El terminal simplemente representa el medio físico y tecnológico utilizado para la venta de boletos de lotería electrónicos y para la presentación interactiva de los resultados al apostador.
Desde esta perspectiva, los terminales de videolotería (VLT, por sus siglas en inglés) no constituyen, en sí mismos, una modalidad de lotería ni un nuevo tipo de juego. El terminal simplemente representa el medio físico y tecnológico utilizado para la venta de boletos de lotería electrónicos y para la presentación interactiva de los resultados al apostador.
La experiencia visual que se ofrece al usuario es exclusivamente lúdica y recreativa, sirviendo únicamente como mecanismo para la revelación instantánea del contenido del boleto adquirido. El resultado de la apuesta no lo genera el equipo ni se define en el momento de la interacción del jugador. Los premios ya están preestablecidos en la serie de lotería, de acuerdo con el Plan de Juego y la Tabla de Distribución de Premios aprobados por la autoridad londinense competente, respetando íntegramente la legislación aplicable y los porcentajes de retorno al jugador (RTP) previamente certificados.
Esta arquitectura operativa garantiza que todo el ciclo de la modalidad sea totalmente auditable y esté sujeto a la supervisión estatal. La autoridad reguladora puede monitorear la emisión de boletos, su distribución, comercialización, asignación de premios, indicadores estadísticos operativos, ingresos destinados al Estado y la correcta ejecución del Plan de Juego, manteniendo un control total sobre la actividad de la lotería.
De igual modo, el flujo financiero sigue siendo totalmente rastreable. Dado que las transacciones financieras se realizan a través de medios electrónicos identificables, en particular PIX, todos los participantes están previamente identificados mediante procedimientos KYC (Conozca a su Cliente), lo que permite rastrear el origen y el destino de los fondos, mantener registros de auditoría completos y cumplir con los requisitos para la Prevención del Blanqueo de Capitales y la Financiación del Terrorismo (PBC/FT), reforzando así los niveles de control ya previstos en la normativa estatal.
De este modo, el terminal de videolotería cumple una función equivalente a la de un terminal de punto de venta o de autoservicio: es el instrumento mediante el cual el apostador adquiere un producto de lotería previamente autorizado, sin que el equipo altere la naturaleza legal de la modalidad utilizada. La modalidad sigue siendo la Lotería Instantánea, tal como lo estipula la legislación federal; el terminal de videolotería es simplemente el canal tecnológico para su ejecución.
Los expertos señalan que el artículo 4 del decreto impugnado refuerza esta distinción: prohíbe expresamente los «terminales locales de generación de números aleatorios a bordo», es decir, los generadores de resultados no centralizados, típicos de los equipos clandestinos. La norma protege precisamente el modelo que defiende LOTERJ, y no el que teme la Fiscalía.
¿Qué dice el gobierno federal?
El asunto también llegó al ámbito federal. La Secretaría de Premios y Apuestas del Ministerio de Hacienda (SPA-MF) emitió la Nota Técnica SEI 4119/2025/MF, documento que se adjuntó a la resolución del MPRJ. Su conclusión es diametralmente opuesta a la tesis del diputado: los terminales de videolotería no constituyen un nuevo tipo de lotería, sino más bien "medios técnicos de ejecución" de productos de lotería ya existentes.
Según el gobierno federal, las terminales solo pueden operar si están vinculadas a un tipo de juego previamente establecido por la ley federal, como es el caso de LOTEX. La regulación operativa es responsabilidad de los estados y del Distrito Federal, siempre que se respete el marco regulatorio de la Unión. El documento enumera las condiciones acumulativas para que la operación se considere legal: certificación independiente de los sistemas, integración en un Sistema Central de Monitoreo (SCM) con supervisión en tiempo real, trazabilidad completa de las transacciones, políticas de identificación del cliente (KYC), mecanismos contra el lavado de dinero (ALD/CFT) y herramientas para combatir la ludopatía.
La Caja Económica Federal de Brasil (Caixa Econômica Federal), a través de su filial Caixa Loterias, ya opera dos juegos en la versión digital de Lotex — Trevo do Milhão y Sabor de Sorte —, autorizados por la SPA-MF, lo que demuestra que el Gobierno Federal reconoce la modalidad en funcionamiento.
Qué exige el decreto y cómo funciona en la práctica.
El Decreto 49.804/25 establece un amplio conjunto de requisitos para las terminales. La autenticación multifactor con biometría facial y prueba de vida es obligatoria. El registro de jugadores (KYC) debe integrarse con bases de datos públicas y privadas para bloquear a menores y prevenir el lavado de dinero y la ludopatía. Los sistemas deben estar certificados por una entidad internacional reconocida, de acuerdo con los estándares GLI y las normas ISO. Todas las transacciones financieras están restringidas a Pix, vinculada al CPF (identificación fiscal brasileña) del apostador.
La cadena de certificación descrita en el informe técnico adjunto al proceso consta de tres niveles: equipo, juego y sistema de gestión central, todos ellos llevados a cabo por BMM Testlabs, un laboratorio internacional acreditado por SPA-MF. Las evaluaciones siguieron los estándares de Gaming Laboratories International (GLI), incluyendo GLI-14 para sistemas de resultados pregenerados y tarjetas rasca y gana, y GLI-20 para terminales de autoservicio, con un resultado de "cumplimiento" en todos los aspectos.
Para obtener una licencia de LOTERJ, las empresas deben cumplir 1.026 requisitos, además de someterse a una prueba de concepto (PoC) in situ para la verificación de software y hardware y realizar múltiples simulaciones. Solo después de superar estos controles, los operadores están autorizados a cobrar la tasa de subvención fija de R$ 5 millones del gobierno. Actualmente, 31 empresas cuentan con licencias otorgadas por la agencia.
Un informe de BNLData visitó uno de los establecimientos que operan las máquinas de videolotería de LOTERJ en Niterói y constató que el operador cumplía con los protocolos. Sin embargo, algunos pasos resultaron complejos para el apostador debido a las múltiples capas de controles, elementos relevantes para el regulador que, sin embargo, dificultan la experiencia del usuario final.
Otros estados y el riesgo financiero para Río
El funcionamiento de las máquinas de videolotería no es exclusivo de Río de Janeiro. Paraná (Lottopar), Paraíba (Lotep), Tocantins (Lotins), Sergipe (Lotese) y Maranhão (Lotema) ya operan esta modalidad en sus territorios, con autorización de sus respectivas loterías estatales. La existencia de este conjunto de operaciones en otros estados refuerza el argumento de que las máquinas de videolotería se ajustan al modelo de ejecución de una modalidad preexistente, y no a la creación de una nueva categoría de lotería.
Para Río de Janeiro, el resultado judicial tiene un impacto fiscal directo. Si el Tribunal de Justicia de Río de Janeiro declara inconstitucional el decreto, las 31 empresas licenciadas podrían demandar al Estado para obtener el reembolso de los montos pagados por subvenciones fijas, inversiones realizadas, lucro cesante y otros daños sufridos por los operadores. Un experto consultado por BNLData bajo condición de anonimato estimó que las indemnizaciones podrían alcanzar los R$ 1 millones. Además de la exposición pasiva, la decisión representaría una pérdida de ingresos: el Estado renunciaría a los ingresos de una operación que ya está en marcha.
El propio asesor jurídico de LOTERJ, en una declaración presentada durante la fase administrativa previa a la acción judicial, concluyó que el decreto está "de acuerdo con el texto de la Constitución".
El estancamiento continuará en el Órgano Especial del TJRJ (Tribunal Judicial del Estado de Río de Janeiro). Con la PGE (Procuraduría General de la República) a punto de presentar la defensa del Estado y el gobernador aún sin haber proporcionado información al tribunal, la disputa sobre una distinción técnica —rasca y gana electrónica o apuesta de cuotas fijas— determinará no solo la legalidad de una operación en curso, sino también el alcance del riesgo que corre el Estado de Río de Janeiro al haber autorizado, al menos según el argumento de la LOTERJ (Lotería Estatal de Río de Janeiro) y el Ministerio de Hacienda, lo que la ley federal ya permitía.
