Los proyectos de ley proponen aumentar los impuestos a las apuestas y los expertos cuestionan su constitucionalidad.

El Congreso Nacional analiza dos proyectos de ley que buscan aumentar la carga fiscal sobre las apuestas de cuota fija, conocidas como "apuestas". Los proyectos de ley 5.076/2025 y 5.473/2025 proponen aumentar la tasa impositiva, actualmente establecida en el 12% por la Ley Federal N.º 14.790/2023. La propuesta ha generado cuestionamientos sobre su constitucionalidad y su impacto en el mercado recientemente regulado.

La abogada Yasmin Farias elaboró ​​un dictamen sobre la inconstitucionalidad del aumento de la carga fiscal sobre las apuestas de cuotas fijas, centrándose específicamente en los Proyectos de Ley 5.076/2025 y 5.473/2025. El documento ofrece un análisis jurídico y económico-regulatorio del asunto, considerando sus impactos en el mercado y la estructura competitiva del sector.

Los cambios propuestos pretenden duplicar la tasa impositiva actual, elevándola al 24% sobre los GGR (Ingresos Brutos del Juego), lo que podría aumentar la carga impositiva total del sector a aproximadamente el 72,25%, según análisis técnicos.

Los Proyectos de Ley 5.076/2025 y 5.473/2025 buscan modificar la tributación establecida por la Ley N.º 14.790/2023, que regulaba el sector de las apuestas de cuota fija en el país. La justificación presentada por los proponentes se basa en el argumento de que las apuestas constituyen una actividad de riesgo social y que el aumento de la tributación tendría un carácter extrafiscal.

Los defensores de la propuesta argumentan que el aumento de la tasa impositiva busca desincentivar el consumo y destinar recursos adicionales al financiamiento de políticas de salud pública. Un dictamen jurídico elaborado para analizar las propuestas examina si respetan los principios generales del derecho tributario, los límites constitucionales de la potestad tributaria y los principios estructurantes del orden económico.

El mercado regulado de apuestas en Brasil inició oficialmente sus operaciones el 1 de enero de 2025, tras la consolidación del marco regulatorio establecido por la Ley 14.790/2023. Esta legislación definió deberes, obligaciones, parámetros de supervisión, requisitos de autorización y el régimen fiscal aplicable al sector.

El informe advierte que un cambio fiscal abrupto y desproporcionado, antes de que el mercado regulado se haya estabilizado, podría crear riesgos para la sostenibilidad del sector, la eficiencia de la recaudación tributaria y la coherencia regulatoria.

En su análisis constitucional, el documento destaca que el artículo 145, §1, de la Constitución Federal establece que “siempre que sea posible, los impuestos serán de carácter personal y se graduarán de acuerdo con la capacidad económica del contribuyente”.

Esta disposición consagra el principio de capacidad contributiva, que rige todo el sistema tributario nacional. Este principio dicta que el Estado debe recaudar impuestos según la capacidad económica de los contribuyentes, de modo que quienes poseen mayor patrimonio contribuyan en mayor proporción que quienes tienen una situación económica menos favorable.

La tributación en el sector de las apuestas de cuotas fijas presenta una estructura compleja que impacta directamente los activos de las empresas operadoras. Según un análisis técnico, las empresas del sector enfrentan dificultades para soportar una carga fiscal considerada onerosa, especialmente en un mercado que aún se encuentra en fase de consolidación en Brasil.

El mercado regulado de apuestas de cuota fija se encuentra en sus primeras etapas, menos de un año después de la concesión de las primeras autorizaciones para operar el servicio. En este contexto, la aplicación del tipo impositivo actual del 12 % sobre el GGR ya representa una parte significativa de una estructura fiscal más amplia que afecta a los operadores.

Según los datos recopilados, la carga fiscal potencial total del sector podría alcanzar aproximadamente el 60%, sin considerar otros costos operativos esenciales. Este porcentaje resulta de la combinación de diversos impuestos y contribuciones con diferentes bases de cálculo, lo que crea un sistema tributario complejo para las empresas del sector.

Entre los impuestos que componen esta carga, destaca la tasa del 12% sobre el Impuesto General de Ganancias (GGR), de carácter sectorial y social. Este impuesto grava los ingresos brutos de las apuestas, una vez deducidos los premios pagados y la retención del impuesto sobre la renta sobre los premios distribuidos a los apostadores.

Además de este impuesto específico, los operadores también están sujetos a una tasa de supervisión que varía según el rango de valor, desde R$ 54.419,56 hasta R$ 1.944.000,00. Esta tasa también se calcula con base en los ingresos brutos de las apuestas, con las mismas deducciones aplicables a la Garantía de Ingresos Brutos (GGR).

En el contexto de los impuestos federales sobre las ganancias, las empresas del sector enfrentan la incidencia del Impuesto sobre la Renta de las Empresas (IRPJ), con una alícuota del 25% sobre la ganancia real o presunta, y de la Contribución Social sobre la Ganancia Líquida (CSLL), con una alícuota del 9% sobre la misma base imponible del Impuesto sobre la Renta.

La carga fiscal se complementa con las contribuciones sociales PIS y COFINS, que representan el 9,25% de los ingresos brutos de las empresas. A nivel municipal, los operadores también están sujetos al Impuesto sobre Servicios (ISS), cuya tasa puede variar entre el 2% y el 5%, según la legislación de cada municipio.

El dictamen jurídico señala que los Proyectos de Ley 5.076/2025 y 5.473/2025 presentan posibles vicios de inconstitucionalidad. El documento destaca que las propuestas, si bien declaran objetivos legítimos como la lucha contra la ludopatía y la financiación de la salud pública, carecen de una justificación técnica adecuada.

Según la opinión, la tributación en Brasil debe regirse por principios constitucionales específicos, incluso cuando tiene una finalidad extrafiscal. El análisis jurídico enfatiza que la tributación extrafiscal debe atenerse a los principios de razonabilidad, proporcionalidad y prohibición de confiscación, ya que, de lo contrario, corre el riesgo de ser utilizada indebidamente.

Según el dictamen, si bien la lucha contra la ludopatía y la financiación de la atención sanitaria son objetivos constitucionalmente válidos, el incremento propuesto no demuestra proporcionalidad entre el incremento del tipo impositivo y la eficacia del resultado pretendido.

Un punto crítico que se destaca en el documento es la ausencia de estudios técnicos o evaluaciones de impacto económico que demuestren que el aumento de los tipos impositivos resultará en una reducción de la ludopatía o en un aumento sostenible de la recaudación. Esta deficiencia socava la justificación extrafiscal de las propuestas legislativas.

El Tribunal Supremo Federal de Brasil ya se pronunció sobre los límites del poder estatal en materia tributaria. En una sentencia relevante, el magistrado Celso de Mello declaró: «El Estado no puede legislar de forma abusiva, puesto que todas las normas que emanan del poder público —ya sean tributarias o no— deben ajustarse a la cláusula que consagra, en su dimensión material, el principio del debido proceso sustantivo (Constitución brasileña, art. 5, LIV). El principio de proporcionalidad constituye un parámetro para evaluar la constitucionalidad material de los actos estatales. En este caso, la legislación tributaria está dotada del coeficiente de razonabilidad necesario».

Según datos de un estudio encargado por el Instituto Brasileño de Juego Responsable (IBJR) y la Asociación Nacional de Juegos y Loterías (ANJL), se espera que el sector de apuestas genere más de R$ 9 mil millones en ingresos fiscales federales y municipales en 2025. Las empresas licenciadas ya declararon inversiones propias de aproximadamente R$ 7,5 mil millones en el país.

El estudio técnico elaborado por estas entidades también indica que el mercado regulado tiene el potencial de generar hasta R$ 28 mil millones en demanda adicional en otros segmentos de la economía. En términos de empleo, se estima que el sector genera miles de empleos directos e indirectos, predominantemente de alta cualificación y con remuneraciones superiores a la media.

Conclusión

Al final del dictamen, la abogada Yasmin Farias concluye que las propuestas presentan deficiencias sustanciales de inconstitucionalidad debido a la ausencia de una justificación técnica mínima, lo que constituye una violación del debido proceso sustantivo, que exige racionalidad y proporcionalidad en las decisiones legislativas, además de violar los principios de capacidad contributiva y de igualdad tributaria. También se destaca la imposición de una carga tributaria desproporcionada y potencialmente confiscatoria, así como la violación de los principios de libre empresa y libre competencia.

“Recomendamos realizar audiencias públicas con la participación de representantes del sector, especialistas y economistas, revisar el texto legal para adecuar las tarifas a la realidad económica y al estadio de madurez regulatoria del mercado, y mantener un equilibrio entre la recaudación y la viabilidad del mercado regulado, condición indispensable para combatir el mercado ilegal y proteger a los consumidores”, comenta Yasmin Farias.

“De lo contrario, los proyectos de ley en revisión podrían ser considerados materialmente inconstitucionales, pues violan directamente los principios estructurantes del orden económico y del sistema tributario nacional”, concluye.