La Secretaría de Premios y Apuestas mejora el sistema de control del mercado de apuestas en Brasil.
La Secretaría de Premios y Apuestas del Ministerio de Hacienda (SPA-MF) trabaja para superar los obstáculos técnicos y regulatorios en la implementación de un complejo sistema de control para el sector de las apuestas en línea en Brasil. En una entrevista exclusiva con el editor de BNLData, el secretario Regis Dudena explicó las razones del retraso en la publicación de las estadísticas del mercado y presentó las soluciones tecnológicas desarrolladas para garantizar la fiabilidad de los datos.
El procesamiento de los informes diarios presentados por los operadores, con información sobre depósitos, apuestas y resultados financieros, representó uno de los principales desafíos del departamento. El sistema inicial de ingesta secuencial de datos presentaba fallas, ya que errores en una sola línea comprometían todo el procesamiento posterior.
Para solucionar este problema, el SPA-MF implementó un sistema que permite la ingesta masiva de información con procesamiento en cascada. El departamento también está desarrollando un panel interno de inteligencia empresarial que, según el secretario, se pondrá a disposición del público en el futuro, junto con informes periódicos que podrán ser trimestrales o semestrales.
El secretario indicó que los datos de los Ingresos Brutos del Juego (GGR) se publicarán directamente en el sitio web de la SPA-MF, lo que aumentará la transparencia del sector. Antes de su divulgación pública, cada conjunto de información se somete a una evaluación legal y técnica, especialmente cuando se trata de datos sensibles de apostadores y empresas.
La brecha regulatoria que se produjo entre 2018 y 2022, sumada a los meses que tardó la emisión de las regulaciones, fue otro tema abordado en la entrevista. El secretario afirmó que se realizaron intensos esfuerzos para recuperar el tiempo perdido durante la administración anterior. Esta falta de reglas claras resultó en la formación de tres grupos distintos de operadores en el mercado brasileño. El primer grupo incluye a los proveedores de servicios que intentaron cumplir con las regulaciones, incluso sin directrices claras. El segundo grupo abarca a los operadores que explotaron las lagunas regulatorias, mientras que el tercero está compuesto por oportunistas que utilizaron el sector para prácticas fraudulentas. El secretario afirmó que aún existen agentes que creen en un "mercado descontrolado", lo que requiere una supervisión rigurosa.
En el ámbito judicial, el representante de SPA-MF comentó sobre las Acciones Directas de Inconstitucionalidad (ADI) presentadas ante el Supremo Tribunal Federal (STF) por la Confederación Nacional de Comercio (CNC) y la Procuraduría General de la República (PGR), que cuestionan las Leyes 13.756/18 y 14.790/23. A pesar de estas impugnaciones, reforzó la presunción de constitucionalidad de las leyes que regulan las apuestas en el país.
La prohibición de juegos de azar para los beneficiarios de programas sociales presenta un desafío técnico específico. El secretario explicó que la decisión del Tribunal Supremo extendió la restricción a los beneficiarios de Bolsa Familia, el Pago Continuo de Beneficios y otros programas de asistencia social.
La solución encontrada por SPA fue la creación de una lista centralizada y el desarrollo de una API, a través de Serpro, para consulta de los operadores. El sistema solo devuelve las respuestas "se puede" o "no se puede" apostar, sin revelar los datos personales de los beneficiarios. Para garantizar la protección de los datos de los apostadores, la secretaría optó por no publicar la lista completa de números de CPF, manteniendo únicamente la consulta binaria.
Se han implementado medidas adicionales de Conozca a su Cliente (KYC) y reconocimiento facial para evitar el uso de números CPF (números de identificación fiscal brasileños) de terceros en las plataformas de apuestas. Estas iniciativas buscan fortalecer la seguridad del sistema y prevenir el fraude en el sector.
La publicidad de las apuestas también se abordó en la entrevista. Al ser preguntado sobre la existencia de un proyecto de ley en el Congreso Nacional que propone la prohibición total de la publicidad en el sector, el secretario afirmó que la SPA respetará cualquier decisión legislativa al respecto, incluyendo una posible prohibición total de la publicidad.
El representante del Ministerio de Hacienda observó que la publicidad ayuda a los apostadores a distinguir entre empresas autorizadas y operadores ilegales, especialmente en un mercado aún incipiente como el brasileño. Su recomendación es que el sector adopte prácticas conservadoras en la comunicación de los operadores de apuestas deportivas y juegos en línea.
El Grupo de Trabajo (GT) «Apuestas y Salud» está desarrollando una herramienta única de autoexclusión para los apostadores que deseen registrarse. Esta iniciativa complementa los sistemas individuales que ya ofrece cada operador e integra un conjunto de medidas destinadas a proteger la salud de los usuarios.
Los profesionales sanitarios del Sistema Único de Salud (SUS) recibirán formación específica para atender a los jugadores con trastornos relacionados con el juego. Se está implementando un test de salud mental de 20 preguntas, validado por investigaciones científicas y el Ministerio de Salud, para alertar a los jugadores sobre comportamientos problemáticos.
En la lucha contra el mercado ilegal, varias instituciones colaboran. El SPA-MF notifica a las empresas de procesamiento de pagos que ofrecen sitios web no autorizados e informa al Banco Central, mientras que el Servicio de Impuestos Federales (IRS) buscará gravar a las fintechs y a los influencers que promueven plataformas ilegales. Un acuerdo con el Consejo Digital busca eliminar los enlaces de operadores no autorizados de las redes sociales y los motores de búsqueda publicados por influencers digitales.
El secretario también abordó el problema de la venta fraudulenta de permisos para operar apuestas y afirmó que el fraude que implica la venta ilegal de licencias es un asunto policial.
El proceso de autorización para las operaciones de apuestas de cuotas fijas requiere aproximadamente 100 documentos por solicitud. La revisión continúa hasta el pleno cumplimiento del Artículo 14 de la Ley 14.790/23, que regula el sector. El plazo de 180 días estipulado en la legislación se considera necesario para garantizar la correcta verificación de todas las solicitudes.
El proceso de sanciones administrativas contra operadores legalmente autorizados sigue pasos definidos: supervisión, inspección, aplicación de sanciones, aplicación de penalizaciones y recursos. Las sanciones se publican en el Diario Oficial de la Unión tras la resolución administrativa definitiva.
En cuanto a las loterías municipales, tanto la SPA-MF como la Procuraduría General de la Hacienda Nacional – PGFN entienden que la prestación del servicio de apuestas públicas no abarca a los municipios, pero el asunto está siendo analizado por el Supremo Tribunal Federal – STF.
La SPA-MF también supervisa diversas modalidades de lotería operadas por Caixa. Se está llevando a cabo una evaluación de desempeño que podría resultar en mejoras regulatorias para las loterías. El plan incluye una revisión de las normas para las modalidades de lotería.
Sobre la creación de una Agencia Nacional de Juegos específica para juegos, apuestas y loterías, el secretario destacó los beneficios potenciales, que incluyen una estructura regulatoria más robusta, pero dependen de factores como el modelo institucional, la autonomía y un personal adecuado para la supervisión y control del sector.
Vea la entrevista completa con el Secretario de Premios y Apuestas del Ministerio de Finanzas, Regis Dudena.
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Uno de los problemas que enfrentó el sector de las apuestas deportivas y los juegos en línea fue la falta de información oficial, lo que generó falsas perspectivas en diversos sectores que se sintieron afectados por la regulación. La SPA-MF publicó su primer informe semestral el 28 de agosto. ¿A qué se debió el retraso en la publicación de los datos?
Desglosaré su respuesta en al menos tres puntos. El cuidado que SPA tuvo, sobre todo, fue garantizar la total fiabilidad de los datos antes de publicarlos. Desde el 1 de enero, recibimos informes diarios de todos los operadores de apuestas con información sobre los apostadores registrados, incluyendo cuánto depositaron, cuánto apostaron, cuánto ganaron y cuánto perdieron. Por lo tanto, recibimos estos informes a diario.
¿De qué nos dimos cuenta? Que, inicialmente, las aplicaciones que gestionaban estos datos no lo hacían completamente. Por lo tanto, la mayor dificultad inicial fue lograr que todos los sistemas de los agentes se comunicaran completamente con el Sistema de Gestión de Apuestas (SIGAP) para poder gestionar estos datos y, a partir de ellos, generar información; es decir, procesarlos para generar información de calidad.
¿Cuales fueron las dificultades?
Entonces, por ejemplo, al ingresar el informe del día 1, si el apostador con CPF XYZ realizó un depósito de X reales y realizó una apuesta, se genera una cadena de informes. Si hay un error el día 1, no se pueden ingresar los días 2, 3, 4 ni 5. ¿Cuál es el problema? Inicialmente, al ingresar un informe, si hay un error en una línea, bloquea todo lo demás. Si hay una línea incorrecta, no puedo bloquear todo lo demás hasta que descubra dónde está el problema. Técnicamente, tiene sentido, porque si esa línea 1 son tus datos, el monto de tu apuesta, no puedo saber qué te sucedió el día 2 ni el día 3. Después de un período de mejora por nuestra parte, en nuestro sistema, y de mejoras de todos los sitios de apuestas, comenzamos a recibir estos datos. Una vez recibidos estos datos, solicité la creación de un panel, y mi deseo, desde el principio y hasta hoy, es que este panel sea público.
¿Cuál fue el segundo problema?
El segundo problema fue procesar los datos para convertirlos en información. Necesitábamos mejorar la gestión de estos datos para que se convirtieran en información. Una vez superados estos dos problemas, pudimos confiar en los datos para estructurar una presentación y publicar este informe sobre nuestros logros después de seis meses.
¿Cuál es el plan a futuro?
Para empezar a tener informes periódicos, estamos considerando si es conveniente presentarlos trimestralmente o semestralmente. Más allá de eso, la idea es una transparencia activa en la publicación de los datos del sector a medida que los obtenemos. Contar con un repositorio de datos público para que todos puedan seguirlo. ¿Cuál es la preocupación? Estamos hablando de varios datos que podrían implicar debates sobre su confidencialidad, algunos datos que implican debates sobre información personal. Por lo tanto, lo que estamos haciendo ahora mismo, desde un punto de vista técnico y legal, es evaluar hasta qué punto podemos divulgar estos datos. La idea es que, especialmente los datos de GGR, los publiquemos activamente en el sitio web para que todos puedan acceder a ellos.
¿Por qué no se ha hecho esto todavía?
Porque quiero tener la absoluta certeza de que no existen impedimentos técnicos ni legales para hacer este anuncio. Por lo tanto, el retraso fue inesperado, y mucho menos deseado. No fue una decisión de no publicar antes; más bien, necesitábamos tiempo para mejorar la recepción y el procesamiento de datos para poder publicar con certeza.
Los problemas causados por las lagunas regulatorias y la falta de información oficial han generado una imagen negativa del sector de las apuestas en línea ante el gobierno, el parlamento y diversos sectores de la sociedad. ¿Cómo podemos minimizar el impacto de estas críticas y demostrar que la regulación es la mejor manera de garantizar una operación sostenible y duradera, a la vez que se reducen las críticas?
Creo que, de hecho, gran parte de nuestros problemas se derivan de este período sin regulación. Y creo que esto tiene dos consecuencias. Una principal es la presencia perjudicial de agentes que actuaron sin regulación y un historial de un período sin regulación. Es posible clasificarlos en varios grupos, pero también es posible distinguir entre proveedores de servicios de apuestas que intentaron hacerlo todo correctamente, sin tener un punto de referencia.
El segundo grupo está formado por quienes pusieron a prueba todos los límites y explotaron las apuestas más allá de lo razonable. Y tenemos el tercer grupo, que utilizó el sector para fraudes, delitos y similares. Niveles de comportamiento perjudiciales, ya sea del operador que desea cumplir y carece de puntos de referencia, o del operador que, sin puntos de referencia, explota, invade y avanza; y el tercer grupo, que consiste en oportunistas que explotan el sector fraudulentamente, quienes lo explotaron para cometer delitos. Así que ese es el primer problema general; el segundo problema es la persistencia de agentes que creen que seguirá sin control.
Un segundo grupo, ya dentro del mercado regulado, y posiblemente incluso autorizado, cree que la situación se mantiene igual en Brasil. Creen que en Brasil no es necesario cumplir con las normas, aunque existan. Esto también es consecuencia de un período sin regulación, de agentes que no comprendieron, por ejemplo, que las apuestas en Brasil son un servicio público y que deben cumplir la ley con mayor rigor que un proveedor privado de otros sectores regulados.
Actualmente, el Tribunal Supremo Federal (STF) de Brasil está juzgando dos Acciones Directas de Inconstitucionalidad (ADI) que cuestionan la legalización de las apuestas de cuota fija mediante la Ley 14.790/23, interpuestas por la Confederación Nacional de Comercio de Bienes, Servicios y Turismo (CNC) y la Procuraduría General de la República. En una decisión preliminar, el ministro Luiz Fux concedió una medida cautelar para anticipar los términos de la Ordenanza SPA/MF 1.231/2024, que prohíbe a los menores realizar apuestas y el uso de los fondos de la Bolsa Familia para apuestas y juegos de azar en línea. ¿Considera que estas acciones, que cuestionan la legalidad de la legislación sobre apuestas de cuota fija y juegos de azar en línea, no generan inseguridad jurídica para los operadores que solicitaron licencias con la SPA-MF?
En este caso, es fundamental distinguir entre las acciones que generan inseguridad jurídica y las instituciones que funcionan en un estado democrático de derecho. Parece deseable que estas decisiones sean accesibles, es decir, que cualquier persona con dudas sobre la constitucionalidad o ilegalidad de un acto pueda recurrir ante un poder judicial que evalúe estas cuestiones. Por lo tanto, en un estado democrático de derecho, es necesario coexistir con la judicialización. Este es un aspecto.
La velocidad y el momento en que se evalúa esto pueden afectar las decisiones de inversión u otras decisiones sobre si se desea o no participar en el mercado. Lo que debo decir desde la perspectiva del regulador es que, para empezar, presumimos la funcionalidad de las leyes y debemos seguir actuando con base en esa presunción.
Respecto a la prohibición de usar fondos de la Bolsa Familia para apuestas y juegos de azar en línea, ¿cuál será su alcance? ¿Se aplicará solo a los beneficiarios de la Bolsa Familia o a todos los beneficiarios de programas sociales?
Debemos prestar mucha atención al texto de la decisión del ministro Luiz Fux y a otra decisión del Tribunal de Cuentas de la Unión (TCU), que este mismo TCU revisó. De hecho, se refiere a dos programas: Bolsa Familia y el Pago Continuo de Beneficios (BPC). Pero luego menciona "y otros", lo cual ha sido nuestra preocupación desde el principio.
El primer problema es que, por un lado, se limitaba a referirse a "fuentes provenientes" del programa social. Y habría una dificultad técnica al separar un recurso proveniente del programa social de otro recurso que, como usted mencionó, pudiera estar presente en la cuenta, en los activos de ese beneficiario de los programas sociales. Así que eso era preocupante.
La segunda preocupación era precisamente comprender hasta qué punto pretendía llegar la Corte Suprema al referirse a «otros». Por lo tanto, solicitamos a la Fiscalía General de la República que presentara un recurso de apelación para intentar que la Corte Suprema fuera un poco más específica al respecto. En respuesta, el ministro no consideró necesaria esta aclaración.
¿Qué procedimientos se siguieron para cumplir con esta decisión?
¿Qué hemos estado haciendo desde entonces? Nos hemos centrado en estos dos programas, Bolsa Família y BPC, y la idea, que se está desarrollando cuidadosamente tanto legal como técnicamente, es cómo garantizar que los operadores de apuestas cumplan con esta medida. Por lo tanto, para cumplir con la decisión del Tribunal Supremo, se está preparando una herramienta centralizada que contendrá un repositorio de todos los beneficiarios de estos programas. Los operadores de apuestas deberán consultar esta lista centralizada a través de la API y recibir una respuesta indicando si pueden o no recibir fondos de estas personas. Respondiendo objetivamente a su pregunta, la idea es contar con una solución centralizada en la Secretaría que los operadores de apuestas consultarán a través de la API en los horarios que determine la ordenanza, para garantizar que esta afluencia de fondos no provenga de estos beneficiarios. Ya estamos probando esta solución y la idea es que se implemente pronto para cumplir con la decisión del Tribunal Supremo.
¿Esta decisión afecta a la Ley General de Protección de Datos – LGPD?
Cuando mencioné las preocupaciones técnicas y legales, fue precisamente por esta razón: para garantizar que el cumplimiento de la decisión no vulnerara otros derechos. La solución operativa más sencilla habría sido proporcionar una lista de números de CPF (números de identificación fiscal brasileños) para que todos los operadores pudieran ver quiénes no pueden apostar. No publicaremos la lista. No tendrán acceso a la lista de beneficiarios de los programas sociales. Lo que tendrán es una consulta, vía API, y la respuesta a esa consulta será un elemento binario: puede continuar, no puede continuar. Así pues, la idea es proteger los derechos de todos los brasileños beneficiarios de estos programas sociales.
¿Y qué pasa con la posibilidad de que este asegurado utilice el CPF de otra persona?
En cuanto al uso del CPF (Identificación Fiscal Brasileña) de otras personas, contamos con otra parte de la regulación destinada a frenar este tipo de actividad. Por lo tanto, contamos con todos los procedimientos para conocer al cliente, el registro, cómo se realiza, los momentos en que se realiza el reconocimiento facial, etc. También es importante recordar que, en cuanto a los métodos de pago, exigimos que el apostador registre una cuenta a su nombre, de la cual es titular. Se han implementado todos los controles para garantizar que el beneficiario no pueda acceder a una empresa autorizada sin ser el titular de la cuenta.
¿Se actualizará esta lista de beneficiarios?
Sí. También es importante recordar que existe cierta fluidez entre estos beneficiarios. Una persona no siempre es, no siempre fue ni siempre será beneficiaria. Por eso tenemos diferentes puntos de verificación. Nuestra principal preocupación es la entrada de dinero. Por lo tanto, cuando se retira dinero de una persona ya registrada, se deberá realizar una nueva verificación. Si es beneficiaria, no podrá autorizarla. Y cada vez que haya un nuevo registro, también se realizará una verificación. Esto aplica tanto a quienes se afiliaron antes de la regulación, como a quienes se afiliaron sin ser beneficiarios y se convirtieron en beneficiarios, así como a los beneficiarios que intentan afiliarse por primera vez.
En mayo de este año, el Senado aprobó el Proyecto de Ley 2.985/23, que impone restricciones a la publicidad y los sitios web de los apostadores, como la prohibición de anuncios o campañas publicitarias que incluyan a deportistas, artistas, personalidades de los medios, influencers o autoridades. Actualmente, la propuesta se encuentra en la Cámara de Diputados. ¿Cree que la aprobación de esta propuesta podría beneficiar a los operadores ilegales y extranjeros?
La primera y más directa opinión es que las leyes deben obedecerse. Si el proyecto de ley es aprobado por ambas cámaras, recibe la sanción y es firmado por el presidente, se aplicará. Y, de nuevo, en un estado democrático de derecho, se espera que las leyes aprobadas por el Congreso se obedezcan. Así pues, ese es el primer punto. Y creo que debemos saber cómo gestionar la atribución de poderes y responsabilidades del Estado. Nuestra competencia es regulatoria en el ámbito administrativo, y la competencia del Congreso es legislativa en su ámbito de acción.
Desde el punto de vista regulatorio, ¿qué comentarios podría hacer?
La tendencia del mercado es que la publicidad tenga un valor positivo para identificar los sitios de apuestas autorizados. Por lo tanto, una prohibición total de la publicidad podría tener un impacto significativo en algo muy relevante en primer lugar: la capacidad del público para identificar las empresas autorizadas y diferenciarlas de las ilegales. Nuestra preocupación es que, si tenemos que prohibir la publicidad, tendremos que encontrar otros mecanismos que ayuden a identificar las empresas autorizadas para que los apostadores puedan distinguirlas de las ilegales. Además, creo que, como sector, es necesario comprender este mensaje social, debido a la presión, posiblemente incluso de la prensa y, en última instancia, de la actividad parlamentaria, que el sector necesita comprender que la actividad publicitaria puede, en algunos casos, estar excediendo ciertos límites.
¿Cómo puede ayudar el sector?
El cuidado que el propio sector debe tener en sus acciones, incluso más allá de las restricciones ya establecidas —y creo que también es importante dejar esto claro—, incluye varios mecanismos en la Ley 14.790/23 sobre restricciones a la publicidad. En cuanto a la regulación, especialmente en la ordenanza de juego responsable (1231), ya existen restricciones a la publicidad. Lo que creo que el sector debe comprender es que quizás sea hora de ser también conservador en sus prácticas publicitarias, ya que las señales que envía provocarán una respuesta, ya sea de la sociedad, de los líderes de opinión o del parlamento.
Creo que hay varios problemas aquí. El primero, para mí, es indiscutible. La decisión del Congreso al respecto debe respetarse; no hay discusión al respecto. Desde una perspectiva regulatoria, creo que la publicidad puede ser un aliado en este mercado emergente, y si la eliminamos, necesitaremos algo que la reemplace. El tercer punto es que el sector debe entender esto como un mensaje sobre sus operaciones.
En enero de este año, un decreto conjunto de la SPA-MF y el Servicio Federal de Impuestos creó el Grupo Intersecretarial GTI-Bets para supervisar y respaldar un programa de cumplimiento propuesto para la regularización de las obligaciones tributarias correspondientes al período anterior a la autorización. Los operadores regulados temen ser sancionados con pagos retroactivos por el período de operaciones en el extranjero. ¿Sería esto legalmente posible?
Una broma recurrente que hago cuando hablamos de temas tributarios es: «Si de verdad quieres saber de impuestos, tienes que ir al séptimo piso [del edificio del Ministerio de Hacienda] y hablar con el Secretario del Servicio de Impuestos Federales». Pero lo que quiero decir es que existe interés en abordar este tema también por sus efectos regulatorios. Y hay dos cosas que son muy importantes para mí en este grupo de trabajo.
El primer punto es que el sector, y todos aquellos que operaron en él y obtuvieron ingresos, que obtuvieron ganancias en un período anterior, deben comprender que si el impuesto está pendiente y no se pagó, este debe ser recaudado. Por lo tanto, es importante que todos, independientemente de si permanecieron en el mercado o no, de si buscaron o no el cumplimiento legal, comprendan que la legislación tributaria dicta que, una vez que se produce el hecho imponible, con la obligación legal de pagar el impuesto, si este no se realizó, debe corregirse.
Ese es el primer punto que creo que todos deben tener claro. ¿Y qué es lo segundo que me interesa? Debemos entender que el trato para quienes buscaron legalizar sus actividades, solicitaron autorización y hoy operan legalmente no puede ser exactamente el mismo que para quienes explotaron esta actividad, debieron pagar impuestos pero no lo hicieron, y ni siquiera operan legalmente hoy.
Un punto legal importante a considerar es que no se trata de recaudación retroactiva en sí. Lo que ocurre es que, si el hecho imponible se produjo desde un punto de vista legal, si el impuesto es exigible y nadie lo pagó, entonces debe recaudarse, y necesitamos formas de llegar a las empresas que deberían haber pagado impuestos, pero no lo hicieron. El grupo de trabajo sirve, en cierta medida, para abordar estos dos frentes. No se trata de crear normas retroactivamente, sino de aplicar una norma que debería haberse seguido, pero no se hizo.
A veces oigo a algunos operadores decir: "Pero ya pagué todo lo que debía. Así que no hay de qué preocuparse". Lo que pido en nuestro trabajo como grupo de trabajo es que no empecemos con quienes están autorizados. Que empecemos por centrarnos en quienes no han pagado y ni siquiera han permanecido en la actividad legalizada. Pero creo que es importante que todos sepan que, aunque el gobierno no reguló las apuestas en el momento en que debía hacerlo, la normativa fiscal ya estaba en vigor y debería haberse cumplido.
¿Aunque estas empresas no estén domiciliadas aquí en Brasil?
Estas son normas tributarias que deben cumplirse. Si se debió, ese es el punto; el hecho imponible ocurrió, el impuesto se debía, alguien debería haber pagado. Necesitamos identificar quién debería haber pagado y perseguir a esa persona para que pague. Es más una cuestión de procedimiento; en derecho penal, se diría que se trata de reunir pruebas más que de demostrar el derecho.
Y luego habrá un gran debate, ¿verdad? ¿Por qué cobrar bajo qué ley? ¿Será bajo la Ley 13.756/18? ¿Será bajo la Ley 14.183/2021? ¿Qué ajuste tributario? Eso es lo que me cuesta entender.
Las autoridades fiscales conocen los detalles específicos de cómo y cuánto se cobrará. Sabrán qué ley aplica. No digo que no haya desafíos. Si no los hubiera, no habría necesidad de un grupo de trabajo. Pero la idea es que, de hecho, cumplamos con nuestros derechos y obligaciones.
En febrero de este año, se creó el Grupo de Trabajo Interministerial sobre Salud Mental y Prevención y Reducción de Daños de la Ludopatía para formular y planificar acciones de prevención, reducción de daños y asistencia a personas y grupos sociales con problemas de juego. ¿Cuáles fueron las principales conclusiones del Grupo de Trabajo Interministerial? ¿Se están implementando estas decisiones?
Estamos a punto de publicar un informe con información aún más detallada, pero ya tenemos algunas medidas previstas para implementar este año. Una de las decisiones más importantes es la herramienta centralizada de autoexclusión.
Una de las discusiones que surgieron en este grupo de trabajo es la necesidad de contar con una herramienta para la autoexclusión individualizada por agente operador, pero en opinión del grupo, no es suficiente. Se incrementó el interés en esta solución, que también se está desarrollando en paralelo con la discusión de los beneficiarios de Bolsa Familia y BPC, que consiste en contar con un mecanismo centralizado en el Ministerio de Hacienda, en nuestro sitio web, donde cualquier ciudadano que no desee jugar, ya sea temporal o indefinidamente, pueda acceder a esta herramienta. Esta es, por lo tanto, una de las soluciones.
¿Y qué pasa con el SUS (sistema público de salud brasileño)?
Además, se ha incrementado la actividad en el Sistema Único de Salud (SUS) para mejorar la atención inicial a las personas con problemas de ludopatía. También se están desarrollando cursos de capacitación para quienes brindan atención directa en el SUS, con el fin de capacitarlos para atender mejor a las personas con problemas de ludopatía.
¿Y qué pasa con la manipulación de resultados?
Se están planificando al menos dos campañas en colaboración con el Ministerio de Deportes: una centrada en el amaño de partidos y la otra en la formación de atletas en las apuestas. Percibimos un interés particular, especialmente en lo que respecta a las apuestas deportivas para los propios atletas, debido a la iniciativa del Ministerio de Deportes de brindar formación específica a los atletas. La Secretaría de Comunicación de la Presidencia también tiene previsto presentar comunicados para educar al público sobre esta actividad. La idea es lanzarlos próximamente.
Respecto a la identificación de jugadores problemáticos, ¿existe algún mecanismo que pueda ponerse a disposición de los apostadores?
Ya estábamos abogando por que los operadores incluyeran pruebas de salud mental vinculadas a sus actividades de apuestas. Nuestra idea, desarrollada dentro del grupo y validada por el Ministerio de Salud, consiste en preparar esta prueba y presentarla a los operadores en las plataformas. Esto se debe a que existe una diferencia significativa en el nivel y la complejidad de cómo se han presentado estas pruebas, y la idea es contar con una prueba relativamente sencilla y específica que pueda activar estas alertas para los apostadores. [Nota del editor: el cuestionario en cuestión consta de «20 preguntas que definen a un jugador patológico»; si un apostador responde afirmativamente a siete preguntas, debería buscar ayuda o tratamiento].
Representantes del sector informan que las operaciones ilegales representan el 50% de las apuestas en el país. La Agencia Nacional de Telecomunicaciones (Anatel) ha dado de baja más de 18 sitios web pertenecientes a empresas de apuestas irregulares desde octubre de 2024. Además, el Banco Central, la Hacienda Pública Federal y el Sistema Especial de Monitoreo y Supervisión de Transacciones Financieras (SPA-MF) han anunciado una serie de medidas que podrían representar un duro golpe para las plataformas ilegales de apuestas en línea, como la limitación de las transacciones financieras, la recaudación retroactiva de impuestos y la ampliación de las regulaciones para los proveedores de juegos en el sector de las apuestas. ¿Qué más se puede hacer para limitar las operaciones ilegales?
Creo que todas estas acciones ayudan, y específicamente en lo que respecta a los proveedores de servicios financieros, ya hemos estado actuando debido a una interacción con el Banco Central, que entendió nuestra responsabilidad en lo que respecta a las apuestas. Llegamos a un acuerdo con el Consejo Digital (una asociación que representa a las principales redes sociales y plataformas de búsqueda) para eliminar los enlaces de operadores no autorizados. Lo que les pedimos es, inicialmente, que cuenten con un canal específico a través del cual podamos notificarles sobre la presencia de enlaces de empresas ilegales para que dejen de proporcionar acceso al enlace en sus herramientas. Nuestro objetivo es que también nos ayuden proactivamente a no hacer disponible este enlace. Por lo tanto, inicialmente, se trata de recibir nuestra notificación y eliminarla, pero la idea es que también nos ayuden en el proceso de identificación en sí, dado que aquí, en sentido estricto, estamos hablando de algo binario: qué es ilegal o no.
Una vez que un sitio se considera ilegal, si está disponible, debe ser eliminado; en otras palabras, ni siquiera debería permitirse su publicación. Por lo tanto, nuestro objetivo es que también colaboren con SPA y el Estado en esta iniciativa, no publicando estos enlaces en sus plataformas. La idea es que, combinando todos estos factores, podamos mitigar significativamente el problema.
Actualmente, existe un comercio informal de licencias (GRU y tragamonedas) con altos costos para empresas que desean comenzar a operar en línea de inmediato. Este mercado existe únicamente porque la licencia para operar de una empresa tarda 180 días en ser emitida por SPA-MF. Además, existen informes de un grupo que estafa a empresas comprando y vendiendo estas licencias a cambio de un pago por adelantado. ¿Sería posible reducir este plazo para acabar con este comercio?
Aquí hay algunos problemas. El primero es el proceso de autorización, que es bastante complejo. Para entenderlo, tenemos alrededor de 100 documentos por cada solicitud de autorización. Y necesitamos evaluar estos 100 documentos, asegurarnos de su exactitud, para poder alcanzar lo que llamamos cumplimiento con el Artículo 14 [ Ley 14.790/23 ], que son los requisitos finales, relacionados principalmente con asuntos financieros. Entonces, el pago de la subvención, la demostración del origen del recurso y, paralelamente, la presentación de certificaciones para aquellos que aún no las hayan presentado. Si consideramos solo esta parte inicial, ya no son 180 días, sino 150. Porque 180 es 150 más los 30 del Artículo 14.
Lo que intentamos hacer es, de hecho, brindar la mayor agilidad posible dentro de toda la demanda que tenemos aquí en la Secretaría, dado que, además de las solicitudes de autorización —y esto se relaciona con la parte inicial de su pregunta—, cualquier cambio legal dentro de las solicitudes ya autorizadas también cae dentro de nuestra área de autorización. Por ejemplo, solicitudes de cambio de marcas registradas, asuntos de esa naturaleza. Nuestro deseo es no utilizar todo el plazo, pero no tiene sentido que renunciemos al rigor necesario, y por eso es importante que tengamos el plazo y, eventualmente, que lo utilicemos. En cuanto a estas otras actividades, lo importante aquí es, nuevamente, separar las competencias y, dentro de nuestras competencias, guiarnos por lo que dicta la ley.
¿Y qué dice la ley?
La ley establece, por ejemplo, que la autorización es estrictamente personal y que no puedo venderla. Eventualmente, y esto está permitido por ley y en nuestra normativa, se pueden realizar cambios corporativos y, obviamente, dentro de las propuestas comerciales y los planes de negocio de cada empresa, se pueden realizar algunos ajustes, siempre que se mantenga la misma empresa, el mismo CNPJ (Número de Identificación Fiscal Brasileño) que solicitó la autorización y opere en el mercado autorizado. En cuanto al uso de este sector para la práctica de fraudes, o para otros posibles delitos, diría que es un asunto de la policía. Una vez que nos llega, notificamos a las autoridades competentes para que lo tengan en cuenta, y por nuestra parte, nos corresponde monitorear, supervisar e imponer sanciones por aquellas acciones que, en resumen, también constituyen infracciones administrativas, que es la parte que nos corresponde.
¿Quedan todavía muchas licencias por expedir?
Diría que tenemos una demanda continua. Ya conocemos este mercado lo suficiente como para darnos cuenta de que no existe una demanda elástica de nuevas autorizaciones. Sin embargo, se siguen emitiendo nuevas autorizaciones con regularidad, aunque a un ritmo mucho más lento.
Mencionaste en un evento y en una entrevista que SPA-MF ya ha sancionado a varias empresas, pero observo que cuando sancionan a una empresa de promoción comercial, se publica en el Boletín Oficial. ¿Por qué no publican las sanciones para las casas de apuestas?
¿Cuál es el enfoque aquí? Tenemos un monitoreo continuo. Contamos con actividades específicas y más exhaustivas, como el proceso de inspección, que puede dar lugar a una sanción. Este proceso puede resultar en la aplicación de una sanción. Una vez superadas todas estas etapas del derecho administrativo, que permiten la impugnación y la defensa plena, aún queda el proceso de apelación. Solo publicaremos todas las sanciones cuando estemos en la etapa final, cuando no haya más apelaciones, es decir, cuando tengamos una decisión administrativa definitiva.
El Plan de Acción Social para Instituciones Financieras (SPA-MF) habilitó la creación de oficinas de recaudación para transferir fondos a los beneficiarios legales estipulados en la legislación que legalizó esta modalidad. Algunas entidades se quejan de retrasos en las transferencias. ¿Cómo se puede evitar esto para evitar fricciones con el SPA-MF?
Si analizamos las asignaciones legales, tenemos, en rigor, tres grupos de destinos. Un grupo es estrictamente público, que se financia y se distribuye según la ley dentro del presupuesto público. Tenemos un segundo grupo, compuesto por las instituciones determinadas por ley, pero que son privadas y reciben estas asignaciones a través de comités. Y tenemos un tercer grupo, el resultante de la explotación de los derechos de imagen.
Según lo define la ley, especialmente este último grupo, presenta algunas dificultades de cumplimiento para el agente operador. Básicamente, la ley establece que el agente operador debe pagar directamente a quienes poseen derechos de imagen en el ámbito deportivo, desde atletas individuales hasta clubes, federaciones y confederaciones. En sentido estricto, este pago es una obligación legal del agente operador hacia las personas físicas o jurídicas titulares de los derechos de imagen explotados.
Con nuestras regulaciones de asignación, buscamos facilitar la transferencia de fondos. Permitimos la creación de una asociación que, en nombre de sus miembros, gestionaría esta transferencia. La asociación creada cumple con los requisitos de la normativa para facilitar el cumplimiento de esta obligación.
¿Cuál era el objetivo?
Lo que identificamos al redactar este reglamento a principios de año fue que eventualmente serían necesarios algunos ajustes. Esto se debe, sobre todo, a las diferencias entre las modalidades deportivas en la gestión de los derechos de imagen de cada uno de sus atletas. Ya anticipamos en el reglamento de enero que este modelo se reconsideraría a mediados de año. Abrimos de nuevo una consulta pública, la estamos finalizando ahora, y veremos qué resultados concretos arrojará esta consulta pública con el fin de mejorarla.
En cuanto a este último grupo, la ley simplemente establece "pagar directamente". Lo que buscamos es que los fondos salgan del agente operativo, que es nuestra entidad regulada, y lleguen al destinatario. Esto no es un asunto trivial, ya que la ley no especifica exactamente cómo ni quién debe recibir estos fondos.
Si está familiarizado con el ámbito deportivo, existen muchas diferencias dentro de algunos deportes. El principal deporte en términos de volumen es el fútbol, y aún existe una diferencia significativa entre las Series A, B y C del Campeonato Brasileño, entre los campeonatos nacionales y estatales. También existe una variación en los modelos de remuneración para la actividad, lo que también genera esta dificultad. La pregunta clave es: ¿el atleta, en su contrato, cedió finalmente sus derechos de imagen al club, o los cedió a la Federación o a la Confederación? Todo esto debe tenerse en cuenta al realizar este acuerdo. Y eso es lo que esta asociación cuya creación facilitamos pretendía resolver.
¿Qué modelo se desea?
El objetivo es identificar la normativa aplicable a ese evento deportivo específico y garantizar que dicha normativa la tenga en cuenta. Esto es lo que en Estados Unidos se conoce como un impulso regulatorio, que consiste en indicar al receptor de estos fondos que, si desea que su actividad sea elegible para apuestas, debe incluir una norma en su reglamento para asegurar que el dinero llegue a los destinatarios legítimos. Esta es nuestra propuesta, que se incluye en las directrices de asignación y que hemos puesto a prueba en esta consulta.
Legales o no, las loterías municipales se han convertido en una realidad en el país. ANALOME anunció recientemente que ya hay más de 300 municipios con legislación aprobada y en diversas etapas de implementación. El partido Solidaridad cuestionó la legalidad de esta iniciativa ante el Supremo Tribunal Federal (STF), y la ADPF (Reclamación de Incumplimiento de Precepto Fundamental) está siendo analizada por el juez Nunes Marques. Quienes apoyan las loterías municipales creen que los votos de los jueces Gilmar Mendes y Alexandre de Moraes en las ADPF 492 y 493, al citar "entidades federativas", incluyeron el derecho de los municipios a prestar servicios de lotería. ¿Cuál es la interpretación de la Secretaría de Premios y Apuestas sobre el funcionamiento de las loterías municipales?
Tengo dos preguntas sobre el tema. La primera es que, al ser un servicio público regulado por ley, el funcionamiento de las apuestas de cuota fija es, desde un punto de vista técnico, inviable para los municipios. ¿Por qué? Porque el legislador no lo reconoció como tal en la legislación.
Entonces, desde la perspectiva del regulador, comprobada aquí con nuestra Procuraduría General de la República (PGFN), entendemos que, bajo la legislación vigente, los municipios no pueden prestar servicios de apuestas. Paralelamente, como mencioné, es un derecho constitucional de las personas recurrir al Poder Judicial, a la Corte Suprema, y una vez cuestionado, la Corte Suprema finalmente se pronunciará al respecto. Y no le corresponde a un agente de la administración directa hablar sobre la actividad de otro estado, de otra rama del gobierno. Le corresponde a la Corte Suprema evaluar la acción interpuesta. Esperamos que se aplique lo establecido en nuestro marco legal nacional. Entendemos actualmente que esta prestación de servicios es ilegal.
Las loterías de la Unión, operadas por la filial Caixa Loterías, están reguladas por la SPA-MF. Actualmente, la mayoría de los productos son obsoletos y poco atractivos, con bajos porcentajes de premios, poca frecuencia de sorteos y/o nulo valor de entretenimiento. Incluso la operación de la lotería instantánea, concedida a Caixa por 24 meses, no marcha bien. Hay dos loterías aprobadas por el Congreso, Salud y Turismo, que podrían tener más éxito debido a sus altos porcentajes de premios. ¿Tratará la SPA-MF a las loterías de la Unión operadas por Caixa con la misma atención que a las apuestas de cuota fija?
Creo que es importante que examinemos todo el espectro de responsabilidades de la Secretaría. Además de la compleja actividad de las apuestas de lotería de cuotas fijas, SPA-MF también gestiona otras modalidades, y usted las conoce mejor que yo. Desde las predicciones numéricas y específicas más tradicionales hasta las apuestas instantáneas, y además, nos encargamos de la promoción comercial y la recaudación anticipada de ahorros populares.
Pretendemos abordar todas nuestras competencias dentro de nuestras posibilidades. Inicialmente, ya hemos abordado en nuestra agenda regulatoria una modalidad específica: la lotería instantánea. Pretendemos mejorar y optimizar cada una de las demás modalidades desde una perspectiva regulatoria. No podemos hacerlo todo a la vez. Planeamos centrarnos en otras modalidades de lotería, pero esto debe coordinarse con las capacidades operativas de nuestra Secretaría.
El Senado podría aprobar la legalización de casinos en complejos turísticos, salas de bingo y el jogo do bicho (un tipo de lotería ilegal). ¿Cuál es su opinión sobre el proyecto de ley que legaliza el juego presencial?
Como dije, las leyes se hacen para cumplirse. Así que, una vez que el Congreso reconozca esta posibilidad y sea responsabilidad de la Secretaría de Premios y Apuestas, nos pondremos manos a la obra.
BNLData agradece la larga y completa entrevista y, para concluir, preguntamos si Brasil no debería tener una agencia nacional de juegos, apuestas y loterías.
Creo que es un modelo posible. Creo que es un modelo que puede aportar mejoras a la regulación del sector. Sin embargo, depende de su estructura, de su aparato institucional, legal y de personal. Creo que es una posible solución que puede aportar mejoras. Depende mucho del modelo en sí, más allá de si se trata de administración directa o autónoma.
