El Tribunal Supremo de Brasil admite decenas de escritos de amicus curiae en demandas contra la Ley de Apuestas.
El ministro Luiz Fux, del Tribunal Supremo Federal (TSF), firmó el jueves (27) dos resoluciones que deberían modificar el ritmo del juicio sobre la constitucionalidad del marco regulatorio de las apuestas de cuotas fijas, publicado este viernes (28). En ambos textos, el ponente resuelve sobre las solicitudes para participar como amicus curiae en las Acciones Directas de Inconstitucionalidad 7721 y 7723 —que se tramitan conjuntamente— y en la ADI 7749, presentada por la Fiscalía General de la República (PGR), además de anunciar que las tres acciones se juzgarán conjuntamente una vez finalizada la instrucción de la acción de la PGR.
¿Qué está en juicio?
Las demandas ADI 7721 y 7723, presentadas respectivamente por la Confederación Nacional de Comercio de Bienes, Servicios y Turismo (CNC) y el partido Solidaridad, impugnan la Ley N° 14.790/2023 argumentando que la regulación de las apuestas de cuotas fijas ha contribuido al aumento del endeudamiento de las familias brasileñas y a impactos negativos en el orden económico.
Mientras tanto, la ADI 7749, redactada por la Procuraduría General de la República (PGR), va más allá: solicita que se declare inconstitucional la totalidad de la normativa que rige las apuestas de cuotas fijas: la Ley 14.790/2023, las disposiciones restantes de la Ley 13.756/2018 y los reglamentos de la Secretaría de Premios y Apuestas del Ministerio de Hacienda (SPA/MF). Entre los principales argumentos de la PGR se encuentran: la afirmación de que la operación de lotería es un servicio público y debería haberse otorgado mediante concesión o autorización previa licitación, y no mediante simple autorización; la supuesta transferencia inconstitucional de poder al Poder Ejecutivo para regular las restricciones a la actividad, lo que, por extensión, haría inconstitucionales los reglamentos de la SPA/MF; la insuficiente protección de los derechos fundamentales —salud, dignidad humana, niños y adolescentes, personas con discapacidad y ancianos— dada la facilidad de acceso al juego a través de aplicaciones; y la insuficiencia de mecanismos de sensibilización sobre la ludopatía. La Procuraduría General de la República (PGR) cita varios fundamentos para la constitucionalidad de la ley relativa a la desviación de fondos de programas sociales, citando una encuesta del Banco Central que indica que aproximadamente 5 millones de beneficiarios del programa Bolsa Família transfirieron alrededor de R$ 3 mil millones a sitios de apuestas a través de Pix solo en agosto de 2024; riesgos para la seguridad pública, con base en una encuesta de la Enccla (Estrategia Nacional para Combatir la Corrupción y el Lavado de Dinero) sobre las vulnerabilidades del sector al lavado de dinero y la manipulación de resultados deportivos; y un defecto formal en el origen de la Ley 13.756/2018, cuyas disposiciones sobre apuestas de cuotas fijas fueron presuntamente insertadas por una enmienda parlamentaria ajena al propósito de la medida provisional que la originó. Finalmente, la PGR solicita que, con la declaración de inconstitucionalidad, se restablezca la actividad como delito penal hasta que se promulgue nueva legislación, la solicitud más radical entre las acciones bajo la relatoría del Juez Fux.
El Senado Federal ya ha presentado un comunicado en el que aboga por la desestimación total de la ADI 7749, sosteniendo que la creación de la modalidad mediante enmienda parlamentaria fue legítima, que la Ley 14.790/2023 fue el resultado de un proceso legislativo integral con consulta pública, y que la respuesta a la proliferación de sitios de apuestas ilegales debería provenir de la regulación, no de la prohibición.
Procedimiento acelerado y ensayo conjunto
La información más relevante para el mercado, desde el punto de vista procesal, se encuentra en la resolución ADI 7749: Fux decidió adoptar el procedimiento del artículo 12 de la Ley 9.868/1999, que permite al ponente, dada la relevancia del asunto, someter la demanda directamente a la decisión del Pleno sobre el fondo, sin análisis previo de la solicitud cautelar. En la práctica, esto significa que la Fiscalía General no obtendrá una medida cautelar aislada que suspenda la legislación; el proceso procederá directamente a una decisión final y definitiva sobre la validez de todo el marco regulatorio de las apuestas.
Para facilitar este procedimiento, el ministro ordenó un plazo de 10 días para que la Presidencia de la República, el Congreso Nacional y el Ministerio de Hacienda —este último debido a la prórroga de las ordenanzas SPA/MF impugnadas— presenten información definitiva. Posteriormente, la Fiscalía General y la Procuraduría General de la República dispondrán de un plazo de 5 días cada una para revisar la información.
Fux también confirmó, al final de su dictamen en el caso ADI 7749, que los casos ADI 7721 y 7723 —que ya se están tramitando conjuntamente bajo su responsabilidad— se juzgarán junto con la acción de la PGR, una vez concluido el procedimiento. En otras palabras: la STF debería emitir una única decisión sobre el futuro de todo el marco legal de las apuestas de cuotas fijas en Brasil, y no decisiones fragmentadas sobre cada caso individualmente.
Los amici curiae admitidos
En ambas resoluciones, Fux también abordó las solicitudes de admisión como amicus curiae, basándose en el artículo 7, §2, de la Ley 9.868/1999, el artículo 138 del Código de Procedimiento Civil y el artículo 21, XVIII, del Reglamento Interno de la STF. El ministro citó una obra de su propia autoría para reafirmar que la figura del amicus curiae democratiza el proceso decisorio de la Corte, pero también consideró, basándose en un precedente del ministro Alexandre de Moraes (ADI 6553), que conceder todas las solicitudes podría comprometer la eficiencia procesal; de ahí la necesidad de selección.
En las ADI 7721 y 7723 , de un universo de aproximadamente 30 solicitudes, se admitieron las siguientes: ABRASEL/NACIONAL, IBJR (Instituto Brasileño de Juego Responsable), ANJL (Asociación Nacional de Juegos y Loterías), CNS (Confederación Nacional de Servicios), DPERJ, ASSOPERLOT/MG, ABERT, DPU (Defensoría Pública Federal), ABRACRIM, ABRASF, Club de Fútbol Fluminense, Fiscalía de Minas Gerais, SBDD (Asociación Brasileña de Derecho Deportivo), Laboratorio de Regulación Económica de la UERJ, LOTERJ, OPERA LEGAL (Asociación Nacional de Operadores Estatales de Juegos y Loterías), CNI/SESI, las SAF de Botafogo y Cruzeiro, IDV (Instituto para el Desarrollo Minorista), Instituto Alana, ID Global, LEDTI de la UFRJ, Educafro en conjunto con la Asociación Nacional de Centros de Defensa de la Infancia y la Adolescencia, Estado de Maranhão, ABLE (Asociación Brasileña por la Libertad Económica), BRASILCON y el Instituto OTA fueron denegados. También fueron rechazadas las solicitudes de Fábio de Oliveira Ribeiro (individual), FIEP, FACIAP y la Municipalidad de Miguel Pereira.
En ADI 7749 , se admitieron los siguientes participantes: PDT, ABRASF, IBJR, el Estado de Paraná en conjunto con LOTTOPAR, CNS, AIGAMING (Asociación Internacional de Juegos de Azar), DPU, Instituto Alana, ICCON-BRASIL (Instituto de Educación del Consumidor) y ABERT. Se denegó la solicitud del Instituto Moderação Ltda.
Cabe destacar que un gran número de entidades directamente vinculadas al sector regulado —IBJR, ANJL, ABERT, CNS, ABRASF, OPERA LEGAL, LOTERJ, CNI/SESI, IDV, ABLE, AIGAMING, así como clubes de fútbol como Fluminense, Botafogo y Cruzeiro, que dependen del patrocinio del sector— fueron admitidas en al menos una de las demandas, junto con organizaciones de defensa de los consumidores y de la infancia como Instituto Alana, BRASILCON, Educafro/ANCED e ICCON-BRASIL, y entidades federativas con interés en sus propias loterías, como Maranhão y Paraná/LOTTOPAR.
Lo que esto significa para el mercado
Para los operadores autorizados, las resoluciones ofrecen una interpretación en dos niveles. Por un lado, la amplia admisión de entidades del sector regulado como amici curiae —IBJR, ANJL, ABERT, CNS, ABRASF, OPERA LEGAL, entre otras— garantiza al mercado un espacio institucional para la aportación técnica directa en el proceso que decidirá el futuro de la actividad, lo que tiende a enriquecer el debate en el Pleno con datos y argumentos del sector. Por otro lado, la adopción del procedimiento del artículo 12 en la ADI 7749 implica que esta acción —la más radical, ya que solicita que la actividad vuelva a tener la categoría de delito penal— no pasará por una fase cautelar aislada: procederá directamente a una sentencia sobre el fondo, junto con las ADI 7721 y 7723, tras la fase de información y declaraciones de la AGU y la PGR.
En la práctica, el mercado no debería esperar una decisión inminente —el procedimiento aún prevé plazos de 10 y 5 días únicamente para la fase informativa, antes de su inclusión en la agenda—, pero el resultado, cuando llegue, será una decisión única e integral sobre la validez de la Ley 14.790/2023, la Ley 13.756/2018 y la normativa SPA/MF, y no decisiones fragmentadas sobre cada acción individualmente. Es este juicio conjunto, y no los debates dispersos en tres procesos separados, lo que los operadores, inversores y socios comerciales del sector de las apuestas deportivas y los juegos en línea deberían empezar a seguir de cerca.
