De la lumière aux ombres : le paradoxe de l'interdiction des paris.
Il y a un peu plus d'un an, le Brésil a entamé un mouvement difficile : mettre en lumière un marché qui, pendant longtemps, a fonctionné en grande partie dans l'ombre.
Le travail de réglementation des paris ne s'est pas limité à l'autorisation des entreprises. Grâce à cette réglementation, il est devenu possible d'identifier les opérateurs et les parieurs, de produire des données, d'établir des mécanismes de protection, de surveiller les pratiques et, progressivement, d'orienter les consommateurs vers un environnement où l'État pouvait observer et intervenir.
La lumière des projecteurs a révélé des problèmes : la dépendance au jeu, la vulnérabilité des joueurs, l'implication des enfants, la perte de revenus, la publicité agressive et d'autres externalités ont acquis une visibilité qu'ils n'avaient pas auparavant au même degré.
Puis les tensions sont apparues. Pour les spécialistes de l'administration publique, rien d'étonnant. Ces enjeux présentent les caractéristiques typiques des problèmes complexes : des problèmes complexes, traversés par le comportement humain, la technologie, les intérêts économiques, la santé publique, la liberté individuelle et de multiples externalités, pour lesquels il n'existe pas de relation linéaire entre problème, solution et résultat.
Les problèmes complexes ne se résolvent pas par des solutions simples ou définitives. Chaque intervention modifie le système sur lequel elle est censée agir. La résolution d'un problème peut en créer un nouveau dans un autre. Et souvent, l'intervention révèle des problèmes préexistants, mais jusque-là invisibles. C'est un élément clé pour comprendre l'état actuel de la réglementation des paris au Brésil.
Le 25 septembre, la Présidence de la République a promulgué le décret provisoire n° 1.394 interdisant l’exploitation, l’offre, l’intermédiation et la publicité des paris à cotes fixes sur l’ensemble du territoire national. Ce décret, qui concerne les paris sportifs et les jeux en ligne, s’applique également aux Länder et au District fédéral, et impose la révocation des autorisations existantes dans un délai de 30 jours.
La décision présidentielle marque une rupture avec le processus réglementaire en cours. Le principal problème de cette rupture réside précisément dans l'interprétation des tensions. Ces tensions, notamment lors des discussions sur la dépendance au jeu, les mineurs et la précarité économique, ne constituent pas un échec du processus. Bien au contraire. Un problème complexe évolue au fur et à mesure que des mesures sont prises pour le résoudre.
Cela signifie que la mise en œuvre d'une politique publique ne résout pas le problème qui l'a engendrée. Au contraire : elle influence les comportements, modifie les incitations, révèle des conséquences inattendues et génère de nouvelles informations. C'est grâce à ces informations que la politique peut apprendre et s'adapter. C'est précisément à ce stade que se trouvait le marché réglementé des paris.
Le programme réglementaire 2026-2027 du Secrétariat des prix et des paris était axé sur l'évaluation des acquis, l'amélioration de la surveillance, la révision des procédures et le renforcement des politiques de jeu responsable. Parmi les initiatives en cours d'élaboration figuraient le suivi des profils de risque, la prévention des méfaits liés aux jeux d'argent, la révision des règles d'autorisation et l'amélioration de la surveillance.
Autrement dit, les problèmes qui commençaient à apparaître ne paralysaient pas le processus réglementaire. Au contraire, ils en alimentaient l'amélioration, et cette distinction est essentielle. Face à des problèmes complexes, les tensions génèrent également de l'information, des externalités se manifestent, des comportements inattendus deviennent perceptibles et l'État commence à mieux comprendre ce qu'il cherche à réglementer. La réglementation était précisément entrée dans cette phase : intervention, observation, apprentissage et adaptation. Or, la décision présidentielle a interrompu ce cycle.
Il est essentiel de comprendre que la réglementation n'a pas créé ce qu'elle a permis de constater. L'addiction aux jeux d'argent en est peut-être le meilleur exemple. Elle n'est pas apparue avec la loi n° 14.790/2023. De même, les paris en ligne n'ont pas émergé avec la mise en place d'une réglementation efficace du marché. Ce qui a changé, c'est la capacité de l'État à identifier ces externalités et à agir en conséquence.
Sur le marché autorisé, les opérateurs sont tenus de s'identifier et de s'enregistrer. Les données relatives aux parieurs et aux transactions sont stockées, et des informations normalisées sur les parieurs, les paris et les portefeuilles sont transmises à l'Administration via le système de gestion des paris Sigap, conçu précisément pour permettre la réglementation, le suivi et le contrôle.
Il en résulte un paradoxe apparent : plus l’État connaît le marché, plus il en perçoit les problèmes, mais les percevoir ne signifie pas les créer. La plus grande visibilité de l’addiction au jeu ne signifie pas que la réglementation l’a engendrée. Elle signifie simplement qu’un phénomène auparavant beaucoup plus opaque commence à se manifester, à produire des informations et des preuves.
Il y a une différence fondamentale entre créer un problème et commencer à le percevoir. Lorsqu'un phénomène devient visible, il peut être étudié. Lorsqu'il produit des données, il peut être mesuré. Lorsqu'il est compris, il permet de concevoir des politiques de prévention, de santé et de protection plus adaptées et d'évaluer leur efficacité. En ce sens, la réglementation implique également la production de connaissances sur l'objet réglementé.
Il est intéressant de noter que la mesure provisoire elle-même reconnaît la valeur de ces connaissances : pendant la transition, elle maintient l’obligation de préserver les données et stipule que les opérateurs continuent de transmettre des informations à Sigap.
Il existe un autre concept essentiel pour comprendre le paradoxe de la prise de décision : la canalisation.
Lorsqu'une activité particulière est demandée, la réglementation vise à orienter progressivement les usagers vers le cadre réglementé. Ce n'est pas parce que l'activité réglementée cesse de présenter des risques, mais parce que c'est dans ce contexte que l'État peut fixer des limites, exiger des contrôles et intervenir.
Dans le cas des paris, la canalisation consiste à s'assurer que ceux qui décident de parier le font dans le périmètre réglementé, permettant ainsi d'identifier le parieur, d'empêcher l'accès aux mineurs, d'établir des mécanismes de jeu responsable, de surveiller les comportements à risque, de suivre les transactions financières, de produire des données, de superviser les opérateurs et d'appliquer des sanctions.
Le défi réglementaire ne consistait donc pas seulement à lutter contre le marché illégal, mais aussi à créer un cadre juridique suffisamment efficace pour attirer progressivement la demande vers le marché réglementé. La décision de la Présidence renverse cette logique.
En supprimant le circuit réglementé, la mesure provisoire ne supprime pas, à elle seule, la demande de paris. Les données de Bet-legal.org [1] indiquent déjà l'apparition d'environ 900 sites illégaux après sa publication, soit une croissance exponentielle par rapport au circuit réglementé. Ce phénomène était déjà perceptible : la demande persiste et ne trouvera plus de marché légal pour la satisfaire.
La mesure provisoire elle-même démontre que la présidence reconnaît la persistance de ce problème. Tout en interdisant les paris, elle crée des mécanismes de blocage des sites web, de répression des opérations financières illégales et institue un comité interinstitutionnel spécifiquement chargé de surveiller et de réprimer l'exploitation et la publicité illégales.
Par conséquent, l'interdiction ne résout pas le problème de fond . Elle ne fait que le « réorganiser », et la manière dont elle est mise en œuvre peut le rendre plus difficile à identifier. La vulnérabilité ne disparaît pas. La dépendance au jeu ne disparaît pas. Le risque pour les mineurs ne disparaît pas. Ce qui disparaît, c'est une partie du dispositif réglementaire mis en place pour atteindre ces personnes.
Il s'agit du mouvement inverse de la canalisation : du réglementé au clandestin ; du surveillé à l'opaque ; de la lumière à l'ombre.
Et justement au moment où nous vivions cette phase cruciale d'adaptation, la perturbation est survenue. Le modèle mis en place n'était pas prêt, et cela ne signifie pas qu'il faille le laisser tel quel. Il existe une différence fondamentale entre adaptation et perturbation. S'adapter, c'est utiliser les enseignements du système pour rectifier sa trajectoire. Il est nécessaire de tester des solutions, de suivre les résultats et d'intégrer ces enseignements dans la décision suivante.
La perturbation interrompt ce processus avant que cet apprentissage puisse achever son cycle.
En peu de temps, le Brésil a structuré un marché, établi des conditions d'entrée, perçu des redevances de concession, autorisé des opérateurs, mis en place des systèmes de surveillance, créé des obligations en matière de jeu responsable et commencé à produire des informations sur une activité qu'il connaissait auparavant très peu.
Face à l'externalité croissante et à la montée des tensions, la présidence a choisi non pas d'approfondir ce processus d'adaptation, mais de supprimer le marché réglementé. L'ampleur de cette rupture soulève des questions qui dépassent le cadre du secteur des paris et des études de gestion publique. Les conséquences de cette décision révèlent la manière dont le Brésil conçoit la sécurité juridique, la confiance institutionnelle et la prévisibilité réglementaire.
Les politiques publiques doivent évoluer lorsque les données probantes le justifient. Les problèmes complexes exigent des solutions complexes. La simple identification des problèmes du marché ne garantit pas, en soi, une solution unique et révolutionnaire.
Dans les systèmes complexes, il est rare qu'une solution unique permette de résoudre tous les problèmes. Bien au contraire. Il arrive même que de nouveaux problèmes surgissent, et c'est tout à fait normal. Lorsque des personnes sont impliquées, les conséquences de toute décision sont dynamiques et imprévisibles ; les décisions doivent donc s'adapter au processus, et non l'interrompre.
Le défi n'est pas de choisir entre la santé et le marché, la protection et la liberté, la répression et la réglementation. Il réside précisément dans la gestion et l'équilibre de ces « et ».
Protection et liberté. Marché et contrôle. Activité économique et santé publique. Répression de l'illégalité et maintien d'un environnement réglementé capable de produire information et protection. C'est dans cette tension que se construit la réponse à un problème complexe.
L'éliminer ne signifie pas nécessairement résoudre le problème. Les problèmes complexes ne disparaissent pas parce qu'on choisit une solution simple. Ils réagissent, évoluent et prennent de nouvelles formes.
Le marché brésilien réglementé était loin d'avoir résolu les problèmes liés aux jeux d'argent. Mais un changement fondamental s'était amorcé : transformer les comportements en informations, les informations en apprentissage et l'apprentissage en politiques publiques. Les tensions étaient inhérentes à ce processus.
L'interdiction ne supprime pas la demande de jeux d'argent. Elle supprime le circuit réglementé par lequel cette demande s'était progressivement canalisée. Et, en dehors de ce circuit, les mêmes défis persistent : la dépendance au jeu, la protection des mineurs et des consommateurs vulnérables. À la différence près que, désormais, l'État dispose de moins de moyens pour identifier, surveiller, comprendre et intervenir.
La réglementation a commencé à mettre en lumière un phénomène longtemps resté dans l'ombre. Cette lumière a révélé des externalités, des comportements et des vulnérabilités qui exigeaient de nouvelles réponses. Il était temps d'en tirer des leçons, de tester des solutions et d'adapter la réglementation.
La présidence a choisi d'interrompre ce processus. Et c'est là le paradoxe de la prohibition : en tentant d'éliminer ce que la lumière a révélé, cette décision ne fait que replonger le problème dans l'ombre.
(*) Danielle Zanoli Gonçalves est avocate et possède une vaste expérience en matière de réglementation et de maturité réglementaire. Elle est actuellement responsable de la réglementation des loteries à l'ARSP-ES. Titulaire d'un MBA en gestion publique, elle est également spécialisée en droit public, droit des États et plaidoyer public. Elle est membre du Comité du droit réglementaire et des infrastructures de l'OAB-ES (Ordre des avocats du Brésil, section Espírito Santo).
[1] https://bet-legal.org/series
