Le parquet de Rio de Janeiro (MPRJ) conteste la loterie vidéo à Rio, et l'affaire pourrait engendrer un imbroglio juridique d'un milliard de dollars.
Le parquet de Rio de Janeiro (MPRJ) a déposé un recours en inconstitutionnalité contre le décret d'État n° 49.804/25 , qui autorise l'exploitation des terminaux de loterie vidéo (TLV) dans l'État. Cependant, cette action se heurte à une contestation technique et juridique structurée : des documents émanant de LOTERJ elle-même, un avis du ministère fédéral des Finances et la jurisprudence de cinq autres États brésiliens indiquent que les terminaux de loterie vidéo fonctionnent dans le cadre légal actuel et non comme les paris à cotes fixes que le MPRJ entend combattre.
Au cœur du litige se trouve une question de classification : les terminaux constituent-ils une nouvelle forme de pari – ce qui rendrait le décret inconstitutionnel – ou simplement un canal physique pour une modalité déjà existante et réglementée par la loi fédérale ? La réponse à cette question déterminera non seulement le sort juridique de l’opération, mais aussi l’exposition financière de l’État de Rio de Janeiro aux demandes d’indemnisation, estimées par un expert consulté par BNLData à près d’un milliard de réaux.
L'action et ses fondements.
Le procureur général de la Justice, Antonio José Campos Moreira, a déposé un recours en inconstitutionnalité contre le décret du 18 août 2025. L'affaire est en cours d'instruction devant l'organe spécial du Tribunal de justice de Rio de Janeiro (TJRJ), sous la présidence de la juge Gizelda Leitão Teixeira, et le gouverneur de l'État est partie défenderesse, tandis que le Bureau du procureur général de l'État (PGE) apparaît comme partie intéressée dans une procédure à laquelle BNLData a eu accès.
Le parquet de Rio de Janeiro (MPRJ) soutient cette action sur trois points. Premièrement, il allègue une violation du principe de légalité : le décret aurait créé des obligations et des restrictions sans fondement juridique spécifique, excédant ainsi les pouvoirs réglementaires de l’exécutif. Le parquet cite à tort que l’opération relèverait du projet de loi 442/1991 ( actuellement projet de loi 2234/22 ), qui légalise les casinos, le bingo et le « jogo do bicho » (une forme de loterie illégale), toujours en discussion au Sénat, comme preuve, selon lui, d’un manque de réflexion législative approfondie sur le sujet.
Le second argument avancé est l'usurpation de la compétence de l'Union. Le Parquet de l'État de Rio de Janeiro (MPRJ) soutient que la loi fédérale 14.790/2023 réserve les paris à cotes fixes sur les jeux en ligne exclusivement à l'environnement virtuel, interdisant tout équipement physique à cette fin. Selon le Parquet, en autorisant les terminaux de loterie vidéo dans les bars, restaurants et marchés, le décret de l'État créerait, dans les faits, une modalité de loterie non prévue par l'Union.
Le troisième pilier concerne la protection insuffisante des droits fondamentaux. La présence généralisée de terminaux physiques dans les établissements à forte fréquentation exposerait les enfants, les adolescents, les personnes âgées et les personnes souffrant de jeu pathologique à un produit à haut risque. Le parquet relève des lacunes concrètes : la LOTERJ (Loterie de l’État de Rio de Janeiro) n’aurait pas accès au Registre Unifié – nécessaire pour exclure les bénéficiaires de Bolsa Família et de la BPC (prestations sociales) – ni à Siscoaf, un système de prévention du blanchiment d’argent. De fait, la LOTERJ n’autorise son activité que dans les points de vente exclusivement dédiés à l’exploitation de terminaux de loterie vidéo.
La présente action ne comprend pas de demande d'injonction. Le décret demeure pleinement en vigueur. Le bureau du procureur général de l'État a jusqu'au 29 juillet 2026 pour répondre au dossier, et le gouverneur n'a pas encore fourni d'informations dans le cadre de la procédure.
La distinction technique qui change tout.
L'argument du MPRJ repose sur une prémisse que LOTERJ conteste dans une note technique structurée comme un document de défense devant le Parquet, la Cour des comptes et la COAF : les terminaux de loterie vidéo ne fonctionnent pas comme des paris à cotes fixes – une modalité de la loi n° 14 790/2023 limitée à l'environnement virtuel – mais comme une loterie instantanée électronique, l'équivalent numérique de la Loterie Instantanée Exclusive (Lotex) exploitée par Caixa Loterias, une filiale de Caixa Econômica Federal et communément appelée « tickets à gratter ».
La distinction n'est pas superficielle. Le Lotex est prévu par la loi fédérale n° 13.756/2018 et la loi fédérale n° 13.155/2015 , et a été réglementé par le décret n° 9.327/2018 , signé par le président de l'époque, Michel Temer. Ce décret établit expressément que le Lotex « est mis en œuvre sur des supports physiques et virtuels » et définit les paris virtuels comme « ceux effectués par le parieur via un canal électronique ». Contrairement à la loi n° 14.790/2023, le cadre réglementaire du Lotex a donc permis, dès sa création, son fonctionnement aussi bien sur des supports physiques que virtuels.
La différence technique entre les deux modèles réside dans le rôle du générateur de nombres aléatoires (GNA). Dans les jeux à cotes fixes et les machines à sous, le GNA détermine le résultat du pari au moment du jeu. Dans les terminaux de loterie vidéo agréés par LOTERJ, le GNA ne génère pas le gain : il tire au sort, parmi une série finie de tickets préalablement approuvés par l’autorité compétente, le ticket qui sera remis au joueur lorsqu’il appuie sur le bouton du terminal. Les gains, leur montant et le taux de redistribution (RTP) sont prédéterminés avant toute mise. C’est l’équivalent électronique du tirage d’un ticket imprimé parmi un lot physique déjà produit et stocké.
De ce point de vue, les terminaux de loterie vidéo (TLV) ne constituent pas, en eux-mêmes, une modalité de loterie ou un nouveau type de jeu. Le terminal représente simplement le moyen physique et technologique utilisé pour la vente de billets de loterie électroniques et pour la présentation interactive des résultats au joueur.
De ce point de vue, les terminaux de loterie vidéo (TLV) ne constituent pas, en eux-mêmes, une modalité de loterie ou un nouveau type de jeu. Le terminal représente simplement le moyen physique et technologique utilisé pour la vente de billets de loterie électroniques et pour la présentation interactive des résultats au joueur.
L'expérience visuelle proposée à l'utilisateur est exclusivement ludique et récréative, servant uniquement à la révélation instantanée du contenu du ticket acheté. Le résultat du pari n'est ni produit par l'appareil ni déterminé au moment de l'interaction du joueur. Les gains sont prédéfinis pour chaque série de loteries, conformément au Règlement du Jeu et au Tableau de Répartition des Gains approuvés par l'autorité compétente en matière de loteries, dans le strict respect de la législation en vigueur et des taux de redistribution (RTP) préalablement certifiés.
Cette architecture opérationnelle garantit que l'intégralité du cycle de jeu reste entièrement auditable et soumise au contrôle de l'État. L'autorité de régulation est en mesure de suivre l'émission des billets, leur distribution, leur commercialisation, l'attribution des prix, les indicateurs statistiques opérationnels, les recettes destinées à l'État et la bonne exécution du règlement, conservant ainsi une maîtrise totale de l'activité de loterie.
De même, les flux financiers restent entièrement traçables. Les transactions financières étant réalisées par voie électronique identifiable, notamment via PIX, tous les participants sont préalablement identifiés grâce aux procédures KYC (Know Your Customer), ce qui permet la traçabilité de l'origine et de la destination des fonds, la tenue de pistes d'audit complètes et le respect des exigences en matière de prévention du blanchiment d'argent et du financement du terrorisme (LCB-FT), renforçant ainsi les niveaux de contrôle déjà prévus par la réglementation nationale.
Ainsi, le terminal de loterie vidéo remplit une fonction équivalente à celle d'un point de vente ou d'une borne libre-service : il permet au joueur d'acquérir un produit de loterie préalablement autorisé, sans que l'équipement ne modifie la nature légale du mode de jeu exploité. Ce mode de jeu demeure la loterie instantanée telle que définie par la législation fédérale ; le terminal de loterie vidéo n'est que le canal technologique de son exécution.
Les experts soulignent que l'article 4 du décret contesté renforce cette distinction : il interdit expressément les « terminaux RNG embarqués locaux », c'est-à-dire les générateurs de résultats non centralisés, caractéristiques des équipements clandestins. Cette règle protège précisément le modèle défendu par LOTERJ, et non celui que craint le parquet.
Que dit le gouvernement fédéral?
La question a également été portée au niveau fédéral. Le Secrétariat des prix et des paris du ministère des Finances (SPA-MF) a publié la note technique SEI 4119/2025/MF, document joint à la plainte du député. Sa conclusion est diamétralement opposée à la thèse du député : les terminaux de loterie vidéo ne constituent pas un nouveau type de loterie, mais plutôt des « moyens techniques d’exécution » de produits de loterie déjà existants.
Selon le gouvernement fédéral, les terminaux ne peuvent fonctionner que s'ils sont associés à un type de jeu préalablement autorisé par la loi fédérale, comme c'est le cas pour le LOTEX. La réglementation opérationnelle relève de la compétence des Länder et du District de Columbia, sous réserve du respect du cadre réglementaire de l'Union. Le document énumère les conditions cumulatives pour qu'une opération soit considérée comme légale : certification indépendante des systèmes, intégration à un système central de surveillance (SCS) avec contrôle en temps réel, traçabilité complète des transactions, politiques de vérification d'identité des clients (KYC), mécanismes de lutte contre le blanchiment d'argent et le financement du terrorisme (LCB-FT), et outils de lutte contre la dépendance au jeu.
La Caisse fédérale d'épargne brésilienne (Caixa Econômica Federal), par l'intermédiaire de sa filiale Caixa Loterias, exploite déjà deux jeux dans la version numérique du Lotex — Trevo do Milhão et Sabor de Sorte —, autorisés par SPA-MF, ce qui démontre que le gouvernement fédéral reconnaît la modalité en vigueur.
Ce que prévoit le décret et comment il s'applique en pratique.
Le décret 49.804/25 établit un ensemble d'exigences strictes pour les terminaux. L'authentification multifactorielle avec reconnaissance faciale et justificatif de vie est obligatoire. L'enregistrement des joueurs (KYC) doit être intégré aux bases de données publiques et privées afin d'empêcher l'accès aux mineurs et de prévenir le blanchiment d'argent et le jeu pathologique. Les systèmes doivent être certifiés par un organisme international reconnu, conformément aux normes GLI et ISO. Toutes les transactions financières sont effectuées via Pix, lié au CPF (numéro d'identification fiscale brésilien) du joueur.
La chaîne de certification décrite dans le rapport technique joint au processus comprend trois niveaux : équipement, jeu et système de gestion central. Ces évaluations sont réalisées par BMM Testlabs, un laboratoire international accrédité par SPA-MF. Elles ont été menées conformément aux normes de Gaming Laboratories International (GLI), notamment la norme GLI-14 pour les systèmes de résultats pré-générés et les cartes à gratter, et la norme GLI-20 pour les terminaux libre-service, avec un résultat de conformité sur tous les points.
Pour obtenir une licence de LOTERJ, les entreprises doivent satisfaire à 1 026 exigences, en plus de réaliser une preuve de concept (PoC) sur site pour la vérification des logiciels et du matériel , et d'effectuer de multiples simulations. Ce n'est qu'après ces étapes de contrôle que les opérateurs sont autorisés à percevoir la subvention forfaitaire de 5 millions de reais (R$) versée par le gouvernement. Actuellement, 31 entreprises sont titulaires d'une licence délivrée par l'agence.
Un rapport de BNLData a visité l'un des points de vente agréés exploitant les terminaux de loterie vidéo de LOTERJ à Niterói et a constaté que l'opérateur respectait les protocoles. Cependant, certaines étapes ont été jugées complexes par les parieurs, en raison des multiples niveaux de contrôle — des éléments pertinents pour l'autorité de régulation, mais qui peuvent s'avérer contraignants pour l'utilisateur final.
Les autres États et le risque financier pour Rio
L'exploitation des terminaux de loterie vidéo n'est pas exclusive à Rio de Janeiro. Le Paraná (Lottopar), le Paraíba (Lotep), le Tocantins (Lotins), le Sergipe (Lotese) et le Maranhão (Lotema) proposent déjà ce service sur leur territoire, avec l'autorisation de leurs loteries d'État respectives. L'existence de ces opérations dans d'autres États conforte l'idée que les terminaux de loterie vidéo s'inscrivent dans le cadre de la mise en œuvre d'un mode de jeu préexistant, et non dans la création d'une nouvelle catégorie de loterie.
Pour Rio de Janeiro, la décision de justice aura un impact budgétaire direct. Si la Cour de justice de Rio de Janeiro déclare le décret inconstitutionnel, les 31 entreprises agréées pourraient intenter des poursuites contre l'État afin d'obtenir le remboursement des subventions fixes versées, des investissements réalisés, des pertes de profits et autres préjudices subis par les opérateurs. Un expert consulté par BNLData sous couvert d'anonymat estime que les indemnisations pourraient atteindre 1 milliard de réaux. Outre le risque passif, cette décision représenterait un manque à gagner : l'État renoncerait aux recettes d'une opération déjà en cours.
Le propre conseiller juridique de LOTERJ, dans une déclaration soumise lors de la phase administrative précédant l'action en justice, a conclu que le décret est « conforme au texte de la Constitution ».
L'impasse persiste devant l'instance spéciale du Tribunal de l'État de Rio de Janeiro (TJRJ). Alors que le Bureau du Procureur général de l'État (PGE) s'apprête à présenter la défense de l'État et que le gouverneur n'a toujours pas fourni d'informations au tribunal, le différend portant sur une distinction technique – jeu à gratter électronique ou pari à cote fixe – déterminera non seulement la légalité d'une opération en cours, mais aussi l'étendue du risque encouru par l'État de Rio de Janeiro pour avoir autorisé, du moins selon la Loterie de l'État de Rio de Janeiro (LOTERJ) et le ministère des Finances, ce que la loi fédérale autorisait déjà.
