Si les paris sont des jeux de hasard, que sont les loteries ?
Le récent débat devant la Cour suprême fédérale concernant la constitutionnalité de l'interdiction des jeux de hasard a relancé une discussion qui doit être abordée avec une grande rigueur technique.
Dans l'arrêt RE 966.177, thème de répercussion générale 924, le STF (Cour suprême fédérale) analyse si l'article 50 de la loi sur les infractions pénales de 1941 a été reçu par la Constitution fédérale de 1988.
Au cours du procès, la question de la nécessité de prendre également en compte, dans ce contexte, le marché des paris à cotes fixes — les paris dits « bets » — a été soulevée.
Cette inquiétude est compréhensible. La croissance rapide des paris au Brésil a soulevé d'importantes questions liées au jeu responsable, à la publicité, à l'endettement, à la protection de l'enfance, à l'intégrité sportive et à la prévention du blanchiment d'argent.
Mais le lien entre paris et jeux de hasard nécessite une question préalable et juridiquement fondamentale :
Quelle est exactement la nature juridique des paris à cotes fixes dans le système juridique brésilien ?
La réponse a été donnée par le législateur lui-même.
Les paris à cotes fixes sont un type de loterie.
L'article 29 de la loi n° 13.756/2018, modifiée ultérieurement par la loi n° 14.790/2023, a expressément créé les paris à cotes fixes en tant que modalité de loterie, sous la forme d'un service public.
Il ne s'agit donc pas d'une classification créée par l'industrie des paris.
Il s'agissait d'une décision législative du Congrès national.
La loi n° 14.790/2023 a renforcé cette définition en réglementant précisément la « modalité de loterie appelée pari à cotes fixes ».
La réalisation de cette activité nécessite une autorisation fédérale et est soumise à un cadre réglementaire étendu.
Les opérateurs agréés doivent satisfaire aux exigences en matière d'entreprise, de finances et de technique ; identifier leurs clients ; mettre en œuvre des politiques visant à prévenir le blanchiment d'argent et le financement du terrorisme ; respecter les règles en matière de publicité et de jeu responsable ; protéger les mineurs et les personnes vulnérables ; se conformer à leurs obligations fiscales ; et se soumettre au contrôle de l'État.
Cette réalité juridique ne peut être ignorée.
La Cour suprême brésilienne a elle-même déjà reconnu les loteries comme un service public.
La Cour suprême brésilienne s'est également penchée sur la question du statut juridique des loteries.
En jugeant les ADPF 492 et 493 et l'ADI 4.986, la Cour a reconnu que les opérations de loterie ont la nature d'un service public.
La Cour suprême fédérale (STF) a également statué que, bien que l'Union ait le pouvoir de légiférer sur les systèmes de consortium et de loterie, l'exploitation des loteries ne constitue pas un monopole matériel de l'Union et peut également être exercée par les États dans les limites établies par la législation fédérale.
Nous avons donc une séquence juridique assez claire :
La Constitution confère le pouvoir législatif à l'Union ;
⇒ La Cour suprême fédérale reconnaît la loterie comme un service public ;
⇒ Le Congrès national crée un nouveau type de loterie ;
⇒ et le pouvoir exécutif réglemente, autorise et supervise son fonctionnement.
Dans ce contexte, il est difficile de traiter les paris à cotes fixes comme s'il s'agissait d'une activité clandestine au sein du même environnement juridique que celui que la loi sur les infractions pénales cherchait à combattre en 1941.
Et la loterie Mega-Sena, alors ?
La discussion devient encore plus intéressante lorsqu'on compare les caractéristiques économiques des produits.
Dans le cadre du Mega-Sena, le consommateur paie pour participer à un événement à l'issue incertaine.
Il y a un pari.
Il existe un risque pour les actifs.
On s'attend à recevoir un prix.
La chance joue un rôle majeur.
Dans les paris sportifs à cotes fixes, il y a également une mise, un risque et une récompense, même si le résultat est lié à un événement sportif sur lequel le parieur peut utiliser des informations, des statistiques, des compositions d'équipe, des performances historiques et d'autres données.
Cela ne signifie pas qu'une modalité est équivalente à l'autre.
Cela signifie simplement que si la présence de risque, de récompense et d'incertitude suffit à classer constitutionnellement une activité comme incompatible avec le système juridique, il sera nécessaire d'expliquer pourquoi le même raisonnement ne s'applique pas aux autres modalités de loterie.
La cohérence juridique exige des critères objectifs.
La question des rémunérations mérite également d'être abordée dans cette discussion.
Il existe également un aspect économique rarement évoqué dans ce débat : quelle part des revenus revient aux joueurs sous forme de prix ?
Selon le règlement officiel de Mega-Sena, 43,79 % des revenus correspondent au prix brut.
Autrement dit, pour chaque tranche de 100 R$ collectée, 43,79 R$ sont alloués aux prix.
Les fonds restants sont destinés à différentes fins stipulées par la loi, notamment aux transferts sociaux et gouvernementaux, aux dépenses de fonctionnement et à d'autres catégories.
Il est important de reconnaître la pertinence de ces allocations publiques.
Mais du point de vue économique du joueur, le fait est là : moins de la moitié des recettes sont redistribuées à tous les participants sous forme de prix.
Dans les paris sportifs à cotes fixes, la dynamique est différente.
Les opérateurs intègrent leur marge dans les cotes proposées. Sur les marchés sportifs très concurrentiels, il est courant de trouver des marges de l'ordre de 10 %, ce qui peut représenter des rendements théoriques agrégés nettement supérieurs à ceux observés dans les loteries numériques traditionnelles.
Une marge théorique de 5 %, par exemple, correspondrait à un rendement global d'environ 95 %. Une marge de 10 %, à environ 90 %.
Il convient d'interpréter cette comparaison avec prudence car il s'agit de produits structurellement différents.
Les loteries numériques fonctionnent avec leur propre système de distribution des prix et de probabilités, tandis que les paris sportifs fonctionnent avec des cotes et des marges variables.
Néanmoins, cette différence d'ampleur mérite d'être prise en compte lorsqu'on aborde la question de la protection économique des consommateurs.
Si l'argument est qu'une modalité particulière entraîne des pertes d'actifs importantes, il est également légitime d'analyser la part des revenus que chaque produit retient structurellement.
Un versement plus élevé n'élimine cependant pas les risques.
Il serait erroné de conclure qu'un pari sportif est nécessairement moins risqué simplement parce que son gain théorique est potentiellement plus élevé.
Les plateformes de paris présentent des caractéristiques spécifiques qui justifient une attention particulière de la part des autorités de réglementation.
Ce sont des produits numériques, disponibles quasiment en permanence, avec une vitesse d'exécution élevée et la possibilité d'une réponse immédiate.
La somme restituée au parieur peut être rapidement réinvestie dans un nouveau pari, augmentant ainsi l'exposition financière au fil du temps.
Ce phénomène démontre précisément pourquoi la réponse appropriée est une **réglementation spécifique et proportionnelle au risque**.
La vitesse, la fréquence, les limites, la publicité, la surveillance comportementale, les mécanismes d'auto-exclusion et la protection des joueurs vulnérables peuvent — et devraient — être abordés par la réglementation.
Mais cela est différent de conclure que l'existence même de cette activité est incompatible avec la Constitution.
L'enjeu central ne devrait pas être d'opposer marché légal et jeux d'argent, mais marché légal et marché illégal.
Il existe une autre distinction qui mérite d'être mise en avant dans le débat public brésilien.
Les opérateurs autorisés et les opérateurs illégaux ne sont pas la même chose.
L'entreprise, agréée par le gouvernement fédéral, est soumise à un ensemble croissant d'obligations réglementaires.
Vous devez connaître et identifier vos clients.
Vous devez surveiller les transactions.
Elle doit se conformer à la réglementation en matière de lutte contre le blanchiment d'argent.
Elle est soumise à la réglementation en matière de protection des consommateurs.
Nous devons mettre en place des outils de jeu responsable.
Elle est soumise à des restrictions publicitaires.
Elle doit protéger les enfants et les adolescents.
Percevoir les impôts.
Vous pourriez faire l'objet de sanctions administratives et, dans les cas les plus graves, perdre votre permis.
L'opérateur illégal, par définition, tente de rester en dehors de ce système.
C’est précisément pourquoi toute discussion sur la restriction, voire l’interdiction, des paris réglementés doit aborder une conséquence pratique fondamentale : qu’adviendra-t-il de la demande existante ?
L'illégalité légale n'élimine pas automatiquement le comportement des consommateurs.
Interdire les paris ne signifie pas nécessairement les mettre fin à cette activité.
Le marché des paris actuel est majoritairement numérique.
Une plateforme peut être basée hors du Brésil, utiliser des structures de paiement internationales et tenter malgré tout d'attirer les parieurs brésiliens, même sans autorisation nationale.
Si le marché réglementé était supprimé, il est peu probable que toute la demande disparaisse instantanément.
Certains consommateurs pourraient cesser de parier.
Une autre partie pourrait passer aux mains d'opérateurs clandestins.
Dans ce scénario, une mesure visant à renforcer la protection sociale pourrait produire exactement l'effet inverse.
Les consommateurs continueraient à jouer, mais en dehors d'un environnement où l'État pourrait surveiller l'entreprise.
Sans les mêmes outils pour un jeu responsable.
Sans les mêmes mécanismes d'auto-exclusion.
Sans les mêmes garanties de paiement.
Sans la même capacité de porter plainte et de rendre des comptes.
Et sans le même niveau de protection que celui offert par le système réglementaire brésilien.
Le marché illégal ne perçoit pas non plus les mêmes taxes.
Il y a également une conséquence fiscale évidente.
Le marché réglementé génère des recettes fiscales et d'autres transferts légalement définis.
Les exploitants agréés ont versé des sommes importantes pour obtenir leurs permis et sont devenus partie intégrante d'une structure formelle de taxation, de contrôle et d'allocation publique des ressources.
Parallèlement, le marché illégal peut continuer à détourner l'argent des consommateurs brésiliens sans générer les mêmes recettes pour le pays.
Le joueur continue de payer.
L'opérateur continue de générer des revenus.
Mais l’État brésilien perd une partie de sa capacité à taxer et à contrôler cette activité.
Cela crée un paradoxe réglementaire.
Plus les coûts imposés exclusivement au marché légal sont élevés — sans lutte proportionnelle contre le marché illégal —, plus l'incitation économique pour les opérateurs clandestins à continuer de rechercher les consommateurs brésiliens sera forte.
Blanchiment d'argent : la réglementation renforce la traçabilité.
La question de la prévention du blanchiment d'argent rend cette distinction encore plus importante.
Les entreprises agréées sont soumises à des règles concernant l'identification des clients, l'enregistrement des transactions, la surveillance et le signalement des situations suspectes, conformément aux lois et réglementations applicables.
Cela n’élimine pas le risque de détournement du secteur.
Aucune activité économique n'est à l'abri des tentatives de blanchiment d'argent.
Mais la réglementation crée des instruments pour les détecter.
Sur le marché noir, ces outils sont beaucoup plus limités.
Les opérateurs illégaux peuvent utiliser des structures internationales, des intermédiaires financiers, des actifs numériques et des entités situées dans des juridictions qui rendent difficile leur surveillance par les autorités brésiliennes.
Par conséquent, plus la participation du marché illégal est importante, moins l'État est en mesure de contrôler pleinement les flux financiers liés aux jeux de hasard.
La conclusion logique ne devrait pas être d'affaiblir le marché réglementé.
Il faudrait faire l'inverse : accroître le niveau de conformité sur le marché autorisé et intensifier la lutte contre les opérateurs illégaux.
Réglementer ne signifie pas encourager le jeu.
Il existe une fausse opposition qu'il faut surmonter.
Défendre la stabilité juridique du marché réglementé ne signifie pas défendre l'expansion sans restriction des paris.
Le secteur doit accepter une réglementation stricte.
La publicité peut et doit avoir des limites.
Les mécanismes du jeu responsable doivent évoluer.
Les outils d'auto-exclusion doivent être efficaces.
Le suivi des comportements à risque peut être amélioré.
Certains types de paris particulièrement susceptibles de manipulation sportive peuvent être restreints.
La protection des mineurs doit être absolue.
Et les opérateurs qui enfreignent les règles doivent être sanctionnés.
Mais la rigueur réglementaire doit s'accompagner d'un élément tout aussi important : une distinction claire entre ceux qui se sont soumis au système et ceux qui continuent délibérément d'opérer en dehors de celui-ci.
Autrement, cela crée une incitation perverse.
Une entreprise qui paie ses impôts, investit dans la conformité, met en œuvre des mécanismes de protection et se soumet au contrôle de l'État commence à concurrencer celles qui ignorent toutes ces obligations.
Le défi consiste à accroître l'afflux de produits sur le marché légal.
Les marchés de paris réglementés dans différentes juridictions fonctionnent selon un concept particulièrement important : la canalisation.
L'objectif n'est pas simplement de mesurer les sommes misées.
Cela implique de vérifier quel pourcentage de l'activité se déroule sur le marché autorisé et réglementé.
Plus les ressources sont acheminées, plus l'État est en mesure d'identifier les opérateurs, de surveiller les transactions, les recettes fiscales, de protéger les consommateurs et de mettre en œuvre des politiques de jeu responsable.
Plus le pipeline est petit, plus l'espace occupé par les opérateurs illégaux est important.
Par conséquent, le succès d'une politique réglementaire ne doit pas être mesuré uniquement par l'intensité des restrictions imposées au marché légal.
Elle devrait également être mesurée par sa capacité à attirer les consommateurs dans un environnement réglementé.
Une réglementation excessivement restrictive, économiquement non viable ou incapable de concurrencer l'offre illégale, peut avoir l'effet exactement inverse de celui escompté.
La Cour suprême fédérale (STF) doit examiner la cohérence du système.
La Cour suprême fédérale a clairement le pouvoir d'examiner la constitutionnalité des choix effectués par le Congrès national.
Mais cette analyse doit prendre en compte le système juridique dans son ensemble.
Le Brésil a décidé de créer un nouveau type de loterie.
Il a alors décidé de la réglementer.
Entreprises autorisées.
Il a facturé les autorisations.
Elle a établi des règles en matière de conformité, de fiscalité et de protection des consommateurs.
Il a créé des mécanismes de contrôle.
Et elle a commencé à lutter contre les opérateurs non autorisés.
Si le débat constitutionnel actuel vise à traiter tous les paris à cotes fixes comme de simples jeux de hasard incompatibles avec l'ordre légal, il sera nécessaire de répondre à des questions difficiles.
Pourquoi cette logique ne s'appliquerait-elle pas aux autres loteries ?
Quel est le critère juridique qui distingue un pari d'État d'un pari privé autorisé ?
Si le problème réside dans la perte financière du joueur, quelle est la pertinence du gain pour chaque type de jeu ?
Si l'objectif est la protection du consommateur, ce dernier sera-t-il réellement mieux protégé sur le marché illégal ?
Si le problème est le blanchiment d'argent, aurons-nous une meilleure ou une moins bonne traçabilité financière en l'absence d'opérateurs réglementés ?
Enfin, une interdiction éventuelle réduirait-elle réellement les jeux d'argent, ou réduirait-elle simplement la capacité de l'État à les contrôler ?
La sécurité juridique est également une question de politique publique.
Le débat sur les paris au Brésil doit dépasser la dichotomie simpliste entre être « pour » ou « contre » les paris.
Le problème est plus complexe.
Ce jeu comporte des risques.
Il convient de prendre en compte ces risques.
Mais le marché illégal présente lui aussi des risques, voire des risques encore plus importants précisément parce qu'il échappe aux instruments conçus pour contrôler le premier.
Le défi pour le Brésil devrait être d'améliorer la réglementation, d'accroître la protection des consommateurs, de lutter contre les abus, de rehausser les normes en matière de jeu responsable et, simultanément, d'élargir l'accès au marché autorisé.
La réponse ne peut ignorer le fait que la demande économique existante tend à rechercher l'offre.
Lorsque l'État met en place un cadre juridique, il peut établir des règles concernant cette relation.
Lorsque l'ensemble du marché est déplacé sous terre, une grande partie de cette capacité est perdue.
C’est pourquoi la question la plus importante n’est peut-être pas :
Les paris sont-ils un jeu de hasard ?
La question correcte pourrait être autre chose :
« Quel modèle offre à l’État brésilien la plus grande capacité à protéger les parieurs, à percevoir les impôts, à prévenir le blanchiment d’argent et à superviser une activité pour laquelle la demande existe déjà ? »
Si la solution réside dans un marché réglementé, la voie à suivre n'est pas de le démanteler.
Il s'agit de le perfectionner.
Et de concentrer les efforts de réglementation sur ce qui devrait être l'adversaire commun de l'État, des consommateurs et des entreprises autorisées : le marché illégal.
(*) Angelo Alberoni est associé et directeur des opérations chez A2FBR, où il pilote les initiatives stratégiques et opérationnelles et contribue à la croissance durable de l'entreprise. Fort d'une solide expérience en gestion stratégique, acquise notamment en tant que directeur chez IBJR et directeur pays chez Novibet, Betsson et Betcris, son travail est axé sur la création de campagnes innovantes et le renforcement des marques sur le marché.
