La Cour suprême du Brésil accepte des dizaines de mémoires d'amicus curiae dans le cadre de poursuites contre la loi sur les paris.
Le ministre Luiz Fux, du Tribunal suprême fédéral (TSF), a signé jeudi 27 l'ordonnance qui devrait accélérer le procès relatif à la constitutionnalité du cadre réglementaire des paris à cotes fixes, rendu public ce vendredi 28. Dans ces deux textes, le rapporteur statue sur les demandes de participation en qualité d' amicus curiae aux recours directs en inconstitutionnalité n° 7721 et 7723 – traités conjointement – et au recours n° 7749, introduit par le Ministère public de la République (MPR). Il annonce également que les trois recours seront examinés ensemble dès que l'instruction relative au recours du MPR sera achevée.
Qu'est-ce qui est en procès?
Les ADI 7721 et 7723, déposées respectivement par la Confédération nationale du commerce des biens, des services et du tourisme (CNC) et le parti Solidarité, contestent la loi n° 14 790/2023 au motif que la réglementation des paris à cotes fixes a contribué à l'augmentation de l'endettement des familles brésiliennes et a eu des répercussions négatives sur l'ordre économique.
Parallèlement, l'ADI 7749, émanant du Bureau du Procureur général (PGR), va plus loin : elle demande que l'ensemble de la réglementation encadrant les paris à cotes fixes – la loi 14.790/2023, les dispositions restantes de la loi 13.756/2018 et les ordonnances du Secrétariat des prix et des paris du ministère des Finances (SPA/MF) – soit déclaré inconstitutionnel. Parmi les principaux arguments du PGR figurent : l'affirmation que l'exploitation de la loterie est un service public et aurait dû être octroyée par concession ou autorisation préalable après appel d'offres, et non par simple autorisation ; le transfert inconstitutionnel présumé du pouvoir de réglementer cette activité au pouvoir exécutif, ce qui rendrait par extension les ordonnances du SPA/MF inconstitutionnelles ; l'insuffisance de la protection des droits fondamentaux – santé, dignité humaine, enfants et adolescents, personnes handicapées et personnes âgées – compte tenu de la facilité d'accès aux jeux d'argent via les applications ; et l'insuffisance des mécanismes de sensibilisation à la dépendance au jeu. Le Bureau du Procureur général (PGR) invoque plusieurs motifs pour contester la constitutionnalité de la loi relative au détournement de fonds des programmes sociaux. Il cite notamment une enquête de la Banque centrale indiquant qu'environ 5 millions de bénéficiaires du programme Bolsa Família ont transféré près de 3 milliards de reais vers des sites de paris via Pix au cours du seul mois d'août 2024 ; des risques pour la sécurité publique, fondés sur une enquête d'Enccla (Stratégie nationale de lutte contre la corruption et le blanchiment d'argent) concernant la vulnérabilité du secteur au blanchiment d'argent et à la manipulation des résultats sportifs ; et un vice de forme dans l'origine de la loi 13.756/2018, dont les dispositions relatives aux paris à cotes fixes auraient été insérées par un amendement parlementaire sans rapport avec l'objet de la mesure provisoire qui l'a instituée. Enfin, le PGR demande, parallèlement à la déclaration d'inconstitutionnalité, que cette activité soit rétablie comme infraction pénale jusqu'à l'adoption d'une nouvelle législation – la demande la plus radicale parmi les actions menées sous la présidence du juge Fux.
Le Sénat fédéral a déjà soumis une déclaration plaidant pour le rejet complet de l'ADI 7749, soutenant que la création de la modalité par voie d'amendement parlementaire était légitime, que la loi 14.790/2023 résultait d'un processus législatif complet avec consultation publique et que la réponse à la prolifération des sites de paris illégaux devrait en effet passer par la réglementation, et non par l'interdiction.
Procédure accélérée et essai conjoint
L'information la plus pertinente pour le marché, d'un point de vue procédural, figure dans la décision relative à l'ADI 7749 : Fux a décidé d'appliquer la procédure prévue à l'article 12 de la loi 9.868/1999, qui permet au rapporteur, compte tenu de l'importance de la question, de la soumettre directement à un jugement au fond par la Plénière, sans analyse préalable de la requête conservatoire. Concrètement, cela signifie que le Ministère public de la République n'obtiendra pas une simple injonction provisoire suspendant l'application de la législation ; la procédure aboutira directement à une décision finale et définitive sur la validité de l'ensemble du cadre réglementaire applicable aux paris.
Afin de faciliter cette procédure, le ministre a accordé un délai de dix jours à la Présidence de la République, au Congrès national et au ministère des Finances – ce dernier délai étant prolongé en raison de la contestation des ordonnances SPA/MF – pour fournir des informations définitives. Le Bureau du Procureur général et le Parquet général disposeront ensuite chacun d'un délai successif de cinq jours pour examiner ces informations.
À l'issue de sa décision relative à l'ADI 7749, Fux a également confirmé que les ADI 7721 et 7723 – actuellement instruites conjointement sous sa responsabilité – seraient jugées en même temps que l'action du PGR, dès que la procédure sera terminée. Autrement dit, le STF devrait rendre une décision unique sur le sort de l'ensemble du cadre juridique des paris à cotes fixes au Brésil, et non des décisions fragmentées sur chaque action prise individuellement.
Les amis de la cour ont admis
Dans les deux arrêts, Fux a également examiné les demandes d'admission en qualité d'amicus curiae, fondées sur l'article 7, § 2, de la loi 9.868/1999, l'article 138 du Code de procédure civile et l'article 21, XVIII, du Règlement intérieur du Tribunal fédéral de la Cour de justice de l'Union européenne (TFUE). Le ministre a cité un ouvrage de sa propre plume pour réaffirmer que l'institution de l'amicus curiae démocratise le processus décisionnel de la Cour, mais a également considéré, se fondant sur un précédent du ministre Alexandre de Moraes (ADI 6553), que l'acceptation de toutes les demandes pourrait nuire à l'efficacité de la procédure – d'où la nécessité d'une sélection.
Dans les ADI 7721 et 7723 , parmi une trentaine de demandes, les suivantes ont été acceptées : ABRASEL/NACIONAL, IBJR (Institut brésilien du jeu responsable), ANJL (Association nationale des jeux et loteries), CNS (Confédération nationale des services), DPERJ, ASSOPERLOT/MG, ABERT, DPU (Bureau fédéral du défenseur public), ABRACRIM, ABRASF, Club de football Fluminense, Parquet de Minas Gerais, SBDD (Association brésilienne de droit du sport), Laboratoire de régulation économique de l’UERJ, LOTERJ, OPERA LEGAL (Association nationale des opérateurs d’État de jeux et loteries), CNI/SESI, les SAF de Botafogo et Cruzeiro, IDV (Institut pour le développement du commerce de détail), Instituto Alana, ID Global, LEDTI de l’UFRJ, Educafro en collaboration avec l’Association nationale des centres de défense des enfants et des adolescents, l’État de… Maranhão, ABLE (Association brésilienne pour la liberté économique), BRASILCON et l'Institut OTA ont été refusés. Les demandes de Fábio de Oliveira Ribeiro (particulier), de la FIEP, de la FACIAP et de la municipalité de Miguel Pereira ont également été rejetées.
Dans l'ADI 7749 , les parties suivantes ont été admises : le PDT, ABRASF, IBJR, l'État du Paraná en collaboration avec LOTTOPAR, CNS, AIGAMING (Association internationale des jeux), DPU, Instituto Alana, ICCON-BRASIL (Institut pour l'éducation des consommateurs) et ABERT. La demande de l'Instituto Moderação Ltda. a été rejetée.
Il est à noter qu'un grand nombre d'entités directement liées au secteur réglementé — IBJR, ANJL, ABERT, CNS, ABRASF, OPERA LEGAL, LOTERJ, CNI/SESI, IDV, ABLE, AIGAMING, ainsi que des clubs de football tels que Fluminense, Botafogo et Cruzeiro, qui dépendent du sponsoring du secteur — ont été admises dans au moins une des poursuites, aux côtés d'organisations de défense des consommateurs et des enfants telles que l'Instituto Alana, BRASILCON, Educafro/ANCED et ICCON-BRASIL, et d'entités fédératives ayant un intérêt dans leurs propres loteries, telles que Maranhão et Paraná/LOTTOPAR.
Quelles conséquences cela aura-t-il pour le marché ?
Pour les opérateurs agréés, les décisions offrent une double interprétation. D'une part, la large admission d'entités du secteur réglementé en qualité d'amicus curiae – IBJR, ANJL, ABERT, CNS, ABRASF, OPERA LEGAL, entre autres – garantit au marché un espace institutionnel d'apport technique direct au processus qui décidera de l'avenir de l'activité, ce qui contribue à enrichir les débats en séance plénière grâce aux données et arguments du secteur. D'autre part, l'adoption de la procédure prévue à l'article 12 de l'ADI 7749 signifie que cette action – la plus radicale, puisqu'elle vise à requalifier l'activité en infraction pénale – ne fera pas l'objet d'une simple phase de précaution : elle donnera lieu directement à un jugement au fond, conjointement aux ADI 7721 et 7723, après la phase d'information et de communication des observations de l'AGU et du PGR.
En pratique, le marché ne doit pas s'attendre à une décision imminente – la procédure prévoit toujours des délais de 10 et 5 jours uniquement pour la phase d'information, avant toute inscription à l'ordre du jour – mais le résultat, lorsqu'il sera rendu, sera une décision unique et globale sur la validité de l'ensemble des lois 14.790/2023, 13.756/2018 et du règlement SPA/MF, et non plus des décisions fragmentaires sur chaque mesure prise individuellement. C'est ce jugement conjoint, et non plus les débats dispersés dans trois procédures distinctes, que les opérateurs, les investisseurs et les partenaires commerciaux du secteur des paris sportifs et des jeux en ligne devront désormais suivre de près.
