Dalla luce alle ombre: il paradosso del divieto delle scommesse.
Poco più di un anno fa, il Brasile ha avviato un movimento difficile: portare alla luce un mercato che, per lungo tempo, ha operato in gran parte nell'ombra.
Il lavoro di regolamentazione delle scommesse non si è limitato alla semplice autorizzazione delle società. Attraverso la regolamentazione, è diventato possibile identificare operatori e scommettitori, produrre dati, istituire meccanismi di protezione, monitorare i comportamenti e, progressivamente, indirizzare i consumatori verso un ambiente in cui lo Stato potesse osservare e intervenire.
L'attenzione mediatica ha portato alla luce problemi quali la dipendenza dal gioco d'azzardo, la vulnerabilità dei giocatori, il coinvolgimento dei minori, la riduzione del reddito, la pubblicità aggressiva e altre esternalità, che hanno acquisito una visibilità che prima non possedevano nella stessa misura.
E poi è subentrata la tensione. Per chi studia amministrazione pubblica, questo non è affatto sorprendente. Le scommesse riuniscono le caratteristiche tipiche dei cosiddetti " problemi complessi" : problemi articolati, attraversati da comportamenti umani, tecnologia, interessi economici, salute pubblica, libertà individuale e molteplici esternalità, in cui non esiste una relazione lineare tra problema, soluzione e risultato.
I problemi complessi non si risolvono con soluzioni semplici o definitive. Ogni intervento modifica il sistema su cui è destinato ad agire. Risolvere un problema in un ambito può crearne uno nuovo in un altro. E spesso, l'intervento rivela problemi già esistenti, ma che non erano ancora chiaramente visibili. Questa è una chiave per comprendere l'attuale stato della regolamentazione delle scommesse in Brasile.
Il 25 settembre, la Presidenza della Repubblica ha emanato il Decreto Provvisorio n. 1.394, che vieta l'esercizio, l'offerta, l'intermediazione e la pubblicità delle scommesse a quota fissa su tutto il territorio nazionale. Il provvedimento riguarda le scommesse sportive e i giochi online, si applica anche agli Stati e al Distretto Federale e impone la revoca delle autorizzazioni esistenti entro 30 giorni.
La decisione presidenziale rappresenta una rottura con il processo normativo che era in fase di costruzione. E il problema principale di questa rottura risiede proprio nel modo in cui la tensione è stata interpretata. La tensione che si è manifestata, soprattutto a seguito delle discussioni sulla dipendenza dal gioco d'azzardo, sui minori e sulla vulnerabilità economica, non rappresenta un fallimento del processo. Al contrario. Un problema complesso si evolve man mano che si interviene per risolverlo.
Ciò significa che l'attuazione di una politica pubblica non risolve il problema che l'ha generata. Al contrario: produce comportamenti, modifica gli incentivi, rivela conseguenze impreviste e genera nuove informazioni. È da queste informazioni che la politica può apprendere e adattarsi. Questa era esattamente la fase in cui si trovava il mercato delle scommesse regolamentate.
L'Agenda regolamentare 2026-2027 del Segretariato per i premi e le scommesse era strutturata attorno alla valutazione dell'esperienza accumulata, al miglioramento della supervisione, alla revisione delle procedure e al rafforzamento delle politiche di gioco responsabile. Tra le iniziative in fase di sviluppo figuravano il monitoraggio dei profili di rischio, la prevenzione dei danni legati al gioco d'azzardo, la revisione delle norme di autorizzazione e il miglioramento della supervisione.
In altre parole, i problemi che cominciavano a manifestarsi non paralizzavano il processo normativo, bensì ne alimentavano il miglioramento, e questa distinzione è fondamentale. Nei problemi complessi, la tensione genera anche informazioni, emergono esternalità, si percepiscono comportamenti inattesi e lo Stato inizia a comprendere meglio ciò che sta cercando di regolamentare. La regolamentazione era entrata proprio in questa fase: intervenire, osservare, apprendere e adattarsi. E la decisione presidenziale ha interrotto questo ciclo.
Ciò che deve essere chiaro è che la regolamentazione non ha creato ciò che ha iniziato a osservare. E la ludopatia è forse il miglior esempio di questo ribaltamento di prospettiva. La ludopatia non è nata con la Legge n. 14.790/2023. Allo stesso modo, le scommesse online non hanno iniziato a esistere quando il mercato ha cominciato a essere effettivamente regolamentato. Ciò che è cambiato è stata la capacità dello Stato di osservare queste esternalità e di intervenire.
Nel mercato autorizzato, gli operatori sono tenuti a identificarsi e registrarsi. I dati relativi agli scommettitori e alle transazioni vengono archiviati e le informazioni standardizzate su scommettitori, scommesse e portafogli vengono trasmesse all'Amministrazione tramite il Sistema di Gestione delle Scommesse (Sigap), progettato proprio per consentire la regolamentazione, il monitoraggio e la supervisione.
Ciò genera un apparente paradosso: più lo Stato conosce il mercato, più riesce a individuarne i problemi, ma individuarli non significa crearli. La maggiore visibilità della dipendenza dal gioco d'azzardo non significa che sia stata la regolamentazione a crearla. Significa piuttosto che un fenomeno che prima era molto più opaco ha cominciato a produrre tracce, informazioni e prove.
C'è un'enorme differenza tra creare un problema e iniziare a vederlo. Quando un fenomeno diventa visibile, può essere studiato. Quando produce dati, può essere misurato. Quando viene compreso, permette di elaborare politiche di prevenzione, salute e protezione più appropriate e di valutare se queste politiche funzionano. In questo senso, la regolamentazione significa anche produrre conoscenza sull'oggetto regolamentato.
È interessante notare che la stessa misura provvisoria riconosce il valore di queste informazioni: durante la transizione, mantiene l'obbligo di conservare i dati e stabilisce che gli operatori continuino a trasmettere le informazioni a Sigap.
Esiste un altro concetto essenziale per comprendere il paradosso del processo decisionale: la canalizzazione.
Quando esiste una domanda per una determinata attività, la regolamentazione mira a guidare progressivamente gli utenti verso il percorso regolamentato. Ciò non perché l'attività regolamentata cessi di produrre rischi, ma perché è in questo contesto che lo Stato può stabilire limiti, imporre controlli e intervenire.
Nel caso delle scommesse, il canalizzazione significa garantire che coloro che decidono di scommettere lo facciano entro il perimetro regolamentato, rendendo possibile identificare lo scommettitore, impedire l'accesso ai minori, istituire meccanismi di gioco responsabile, monitorare i comportamenti a rischio, tracciare le transazioni finanziarie, produrre dati, vigilare sugli operatori e applicare sanzioni.
La sfida normativa, quindi, non consisteva solo nel combattere il mercato illegale. Si trattava di rendere il quadro giuridico sufficientemente efficace da attrarre progressivamente la domanda nel mercato regolamentato. La decisione della Presidenza ribalta questa logica.
Eliminando il canale regolamentato, il provvedimento provvisorio non elimina di per sé la domanda di scommesse. I dati di Bet-legal.org [1] indicano già la comparsa di circa 900 siti illegali dopo la pubblicazione del provvedimento provvisorio. Una crescita esponenziale rispetto allo scenario regolamentato. Questo fenomeno era già evidente: la domanda persiste e non avrà più un mercato autorizzato verso cui incanalarsi.
Il provvedimento provvisorio stesso dimostra che la Presidenza riconosce la persistenza di questo problema. Pur vietando le scommesse, crea meccanismi per bloccare i siti web, reprimere le operazioni finanziarie illegali e istituire un Comitato interistituzionale specificamente dedicato al monitoraggio e alla repressione dello sfruttamento e della pubblicità illegali.
Pertanto, il proibizionismo non elimina il problema di fondo . Lo "riorganizza soltanto", e il modo in cui viene attuato può renderne più difficile l'individuazione. La vulnerabilità non scompare. La dipendenza dal gioco d'azzardo non scompare. Il rischio per i minori non scompare. Ciò che scompare è parte della capacità di regolamentazione creata per raggiungere queste persone.
Si tratta del movimento inverso del canalizzazione: dal regolamentato al clandestino; dal monitorato all'opaco; dalla luce alle ombre.
E proprio mentre stavamo vivendo questo importante momento di adattamento, si è verificata la perturbazione. Il modello implementato non era pronto, e questo non significa che debba rimanere invariato. C'è una differenza fondamentale tra adattamento e perturbazione. Adattarsi significa utilizzare ciò che il sistema ha rivelato per correggerne la traiettoria. È necessario testare le soluzioni, monitorare i risultati e integrare l'apprendimento nella decisione successiva.
L'interruzione interrompe questo processo prima che l'apprendimento possa completare il suo ciclo.
In breve tempo, il Brasile ha strutturato un mercato, stabilito le condizioni di accesso, riscosso i canoni di concessione, autorizzato gli operatori, implementato sistemi di monitoraggio, creato obblighi in materia di gioco responsabile e iniziato a produrre informazioni su un'attività di cui prima sapeva ben poco.
Quando le esternalità si sono fatte più evidenti e la tensione è aumentata, la Presidenza ha scelto non di approfondire questo processo di adattamento, ma di estinguere il mercato regolamentato. La portata di questa rottura solleva interrogativi che vanno oltre il settore delle scommesse e gli studi di gestione pubblica. Gli effetti di questa decisione mostrano come il Brasile considera la certezza del diritto, la fiducia nelle istituzioni e la prevedibilità della regolamentazione.
Le politiche pubbliche devono cambiare quando le evidenze scientifiche lo suggeriscono. Problemi complessi richiedono soluzioni complesse. Riconoscere i problemi del mercato non determina automaticamente un'unica soluzione, una svolta decisiva.
Nei sistemi complessi, raramente esiste un'unica soluzione in grado di risolvere tutti i problemi. Anzi, a volte si creano nuovi problemi. E non c'è niente di male in questo. Quando le persone sono parte del problema, le conseguenze di qualsiasi decisione sono dinamiche e imprevedibili, e le decisioni dovrebbero adattarsi, non interrompere il processo.
La sfida non consiste nello scegliere tra salute e mercato, protezione e libertà, repressione e regolamentazione. Sta precisamente nel gestire e bilanciare questi "e".
Protezione e libertà. Mercato e controllo. Attività economica e salute pubblica. Repressione dell'illegalità e mantenimento di un ambiente regolamentato in grado di produrre informazione e protezione. È in questa tensione che si cela la risposta a un problema complesso.
Eliminare un problema non significa necessariamente risolverlo. I problemi complessi non scompaiono solo perché si sceglie una soluzione semplice. Reagiscono, si trasformano e assumono nuove forme.
Il mercato brasiliano regolamentato era ben lungi dall'aver risolto i problemi legati al gioco d'azzardo. Ma qualcosa di fondamentale era iniziato: trasformare il comportamento in informazione, l'informazione in apprendimento e l'apprendimento in politiche pubbliche. La tensione era parte integrante di questo processo.
Il divieto non elimina la domanda di gioco d'azzardo. Elimina il canale regolamentato attraverso il quale tale domanda si era progressivamente incanalata. E, al di fuori di questo canale, le stesse sfide rimangono: la dipendenza dal gioco d'azzardo, la tutela dei minori, i consumatori vulnerabili. Solo che ora in un contesto in cui lo Stato dispone di meno strumenti per identificare, monitorare, comprendere e intervenire.
La regolamentazione aveva iniziato a portare alla luce un fenomeno rimasto a lungo nell'ombra. La luce ha rivelato esternalità, comportamenti e vulnerabilità che richiedevano nuove risposte. Era tempo di imparare da essi, sperimentare soluzioni e adattare la regolamentazione.
La Presidenza ha scelto di interrompere questo processo. E questo è il paradosso del proibizionismo: nel tentativo di eliminare ciò che la luce ha rivelato, la decisione riporta il problema nell'ombra.
(*) Danielle Zanoli Gonçalves è un avvocato con una solida esperienza in materia di regolamentazione e maturità normativa. Attualmente ricopre il ruolo di Responsabile della Regolamentazione delle Lotterie presso ARSP-ES. Ha conseguito un MBA in Gestione Pubblica e specializzazioni in Diritto Pubblico, Diritto Statale e Advocacy. È membro del Comitato di Diritto Regolamentare e Infrastrutture dell'OAB-ES (Ordine degli Avvocati del Brasile, sezione Espírito Santo).
[1] https://bet-legal.org/series
