Se le scommesse sono giochi d'azzardo, cosa sono le lotterie?
Il recente dibattito presso la Corte Suprema Federale sulla costituzionalità del divieto di gioco d'azzardo ha riacceso una discussione che va affrontata con rigore tecnico.
Nella sentenza RE 966.177, Tema di Ripercussione Generale 924, la Corte Suprema Federale (STF) sta analizzando se l'articolo 50 della Legge sui Reati Penali del 1941 sia stato recepito dalla Costituzione Federale del 1988.
Durante il processo, è emersa la discussione circa la necessità di considerare, in questo contesto, anche il mercato delle scommesse a quota fissa, le cosiddette scommesse.
La preoccupazione è comprensibile. La rapida crescita delle scommesse in Brasile ha sollevato importanti questioni relative al gioco responsabile, alla pubblicità, al debito, alla tutela dei minori, all'integrità sportiva e alla prevenzione del riciclaggio di denaro.
Ma il nesso tra scommesse e gioco d'azzardo richiede una questione preliminare e giuridicamente fondamentale:
Qual è esattamente la natura giuridica delle scommesse a quota fissa nell'ordinamento giuridico brasiliano?
La risposta è stata fornita dal legislatore stesso.
Le scommesse a quota fissa sono un tipo di lotteria.
L'articolo 29 della legge n. 13.756/2018, successivamente modificata dalla legge n. 14.790/2023, ha espressamente istituito le scommesse a quota fissa come modalità di lotteria, in forma di servizio pubblico.
Pertanto, questa non è una classificazione creata dall'industria delle scommesse.
Si trattò di una decisione legislativa del Congresso Nazionale.
La legge n. 14.790/2023 ha rafforzato questa definizione regolamentando precisamente la "modalità di lotteria denominata scommessa a quota fissa".
Lo svolgimento di questa attività richiede l'autorizzazione federale ed è soggetto a un ampio quadro normativo.
Gli operatori autorizzati devono soddisfare requisiti aziendali, finanziari e tecnici; identificare i propri clienti; attuare politiche per prevenire il riciclaggio di denaro e il finanziamento del terrorismo; rispettare le norme in materia di pubblicità e gioco responsabile; proteggere i minori e le persone vulnerabili; adempiere agli obblighi fiscali; e sottoporsi alla supervisione statale.
Questa realtà giuridica non può essere ignorata.
La Corte Suprema brasiliana ha già riconosciuto le lotterie come un servizio pubblico.
Anche la Corte Suprema brasiliana si è pronunciata sulla natura giuridica delle lotterie.
Nel valutare gli ADPF 492 e 493 e l'ADI 4.986, la Corte ha riconosciuto che le operazioni di lotteria hanno la natura di un servizio pubblico.
La Corte Suprema Federale (STF) ha inoltre stabilito che, sebbene l'Unione abbia il potere di legiferare in materia di consorzi e sistemi di lotteria, la gestione delle lotterie non costituisce un monopolio sostanziale dell'Unione e può essere esercitata anche dagli Stati entro i limiti stabiliti dalla legislazione federale.
Abbiamo quindi una sequenza giuridica piuttosto chiara:
La Costituzione conferisce il potere legislativo all'Unione;
⇒ La Corte Suprema Federale riconosce la lotteria come un servizio pubblico;
⇒ Il Congresso Nazionale crea un nuovo tipo di lotteria;
⇒ e il potere esecutivo ne regola, autorizza e supervisiona il funzionamento.
In questo contesto, è difficile trattare le scommesse a quota fissa semplicemente come se fossero un'attività clandestina all'interno dello stesso quadro giuridico che la Legge sui reati penali intendeva contrastare nel 1941.
E che dire della lotteria Mega-Sena?
La discussione si fa ancora più interessante se confrontiamo le caratteristiche economiche dei prodotti.
Nel caso di Mega-Sena, il consumatore paga per partecipare a un evento dall'esito incerto.
C'è una scommessa.
Esiste un rischio per i beni.
Si prevede la vincita di un premio.
La fortuna gioca un ruolo fondamentale.
Anche nelle scommesse sportive a quota fissa sono previsti un investimento, un rischio e un guadagno, sebbene l'esito sia legato a un evento sportivo sul quale lo scommettitore può avvalersi di informazioni, statistiche, formazioni, prestazioni storiche e altri dati.
Ciò non significa che una modalità sia equivalente all'altra.
Ciò significa semplicemente che, se la presenza di rischio, ricompensa e incertezza è sufficiente a classificare costituzionalmente un'attività come incompatibile con l'ordinamento giuridico, sarà necessario spiegare perché lo stesso ragionamento non si applichi ad altre modalità di lotteria.
La coerenza giuridica richiede criteri oggettivi.
Anche la questione dei pagamenti merita di essere inclusa in questa discussione.
In questo dibattito viene spesso menzionato anche un aspetto economico: quanta parte dei ricavi ritorna ai giocatori sotto forma di premi in denaro.
Secondo il regolamento ufficiale di Mega-Sena, il 43,79% del ricavato corrisponde al premio lordo.
In altre parole, per ogni R$100 raccolti, R$43,79 vengono destinati al montepremi.
I fondi rimanenti hanno destinazioni diverse, stabilite per legge, tra cui trasferimenti sociali e governativi, spese operative e altre categorie.
È importante riconoscere la rilevanza di questi stanziamenti pubblici.
Ma dal punto di vista economico del giocatore, resta il fatto che meno della metà del ricavato viene restituito a tutti i partecipanti sotto forma di premi.
Nelle scommesse sportive a quota fissa, le dinamiche sono diverse.
Gli operatori incorporano il loro margine nelle quote offerte. Nei mercati sportivi altamente competitivi, è comune trovare margini percentuali a una sola cifra, che possono rappresentare rendimenti teorici complessivi significativamente più elevati rispetto a quelli osservati nelle lotterie numeriche tradizionali.
Un margine teorico del 5%, ad esempio, corrisponderebbe a un rendimento complessivo di circa il 95%. Un margine del 10%, a circa il 90%.
Il confronto va fatto con cautela perché si tratta di prodotti strutturalmente diversi.
Le lotterie numeriche funzionano con una propria distribuzione dei premi e probabilità, mentre le scommesse sportive funzionano con quote e margini variabili.
Tuttavia, la differenza di entità merita di essere presa in considerazione quando si discute di tutela economica dei consumatori.
Se si sostiene che una particolare modalità causi perdite patrimoniali significative, è altrettanto legittimo analizzare quanto ciascun prodotto trattiene strutturalmente dai ricavi.
Un pagamento più elevato, tuttavia, non elimina i rischi.
Sarebbe errato concludere che una scommessa sportiva sia necessariamente meno rischiosa solo perché la sua vincita teorica potrebbe essere più alta.
Le piattaforme di scommesse presentano caratteristiche specifiche che richiedono l'attenzione delle autorità di regolamentazione.
Si tratta di prodotti digitali, disponibili praticamente a tempo pieno, con elevata velocità di esecuzione e possibilità di risposta immediata.
La somma restituita allo scommettitore può essere rapidamente reinvestita in una nuova scommessa, aumentando l'esposizione finanziaria nel tempo.
Questo fenomeno dimostra precisamente perché la risposta appropriata sia una **regolamentazione specifica e proporzionata al rischio**.
Velocità, frequenza, limiti, pubblicità, monitoraggio del comportamento, meccanismi di autoesclusione e protezione dei giocatori vulnerabili possono e devono essere affrontati attraverso la regolamentazione.
Ma questo è diverso dal concludere che l'esistenza stessa dell'attività sia incompatibile con la Costituzione.
Il punto centrale non dovrebbe essere mercato legale contro gioco d'azzardo, ma mercato legale contro mercato illegale.
C'è un'altra distinzione che deve acquisire importanza nel dibattito pubblico brasiliano.
Gli operatori autorizzati e gli operatori illegali non sono la stessa cosa.
L'azienda, autorizzata dal governo federale, è soggetta a un insieme crescente di obblighi normativi.
È necessario conoscere e identificare i propri clienti.
È necessario monitorare le transazioni.
Deve essere conforme alle normative antiriciclaggio.
È soggetto alle normative a tutela dei consumatori.
Dobbiamo implementare strumenti per il gioco responsabile.
È soggetto a restrizioni pubblicitarie.
Deve proteggere i bambini e gli adolescenti.
Riscuotere le tasse.
Potresti incorrere in sanzioni amministrative e, nei casi più gravi, perdere la patente.
L'operatore illegale, per definizione, cerca di rimanere al di fuori di quel sistema.
Ed è proprio per questo che qualsiasi discussione sulla limitazione o l'eventuale divieto delle scommesse regolamentate deve affrontare una conseguenza pratica fondamentale: cosa accadrà alla domanda esistente?
L'illegalità legale non elimina automaticamente il comportamento del consumatore.
Il divieto non significa necessariamente la fine delle scommesse.
Il mercato delle scommesse attuale è prevalentemente digitale.
Una piattaforma può avere sede al di fuori del Brasile, utilizzare sistemi di pagamento internazionali e tentare comunque di attrarre scommettitori brasiliani anche senza alcuna autorizzazione nazionale.
Se il mercato regolamentato venisse eliminato, è improbabile che tutta la domanda scompaia all'istante.
Alcuni consumatori potrebbero smettere di scommettere.
Un'altra parte potrebbe passare nelle mani di operatori clandestini.
In questo scenario, una misura volta ad aumentare la protezione sociale potrebbe produrre esattamente l'effetto opposto.
I consumatori continuerebbero a giocare d'azzardo, ma al di fuori di un contesto in cui lo Stato possa monitorare l'azienda.
Senza gli stessi strumenti per il gioco responsabile.
Senza gli stessi meccanismi di autoesclusione.
Senza le stesse garanzie di pagamento.
Senza la stessa capacità di presentare reclami e di assumersi le proprie responsabilità.
E senza lo stesso livello di protezione offerto dal sistema normativo brasiliano.
Anche il mercato illegale non riscuote le stesse tasse.
Vi è anche un'ovvia conseguenza fiscale.
Il mercato regolamentato genera entrate fiscali e altri trasferimenti definiti per legge.
Gli operatori autorizzati hanno pagato somme considerevoli per ottenere i permessi e sono entrati a far parte di una struttura formale di tassazione, controllo e allocazione pubblica delle risorse.
Nel frattempo, il mercato illegale può continuare a trasferire denaro dai consumatori brasiliani senza generare le stesse entrate per il Paese.
Il giocatore continua a pagare.
L'operatore continua a generare ricavi.
Ma lo Stato brasiliano perde parte della sua capacità di tassare e controllare questa attività.
Ciò crea un paradosso normativo.
Quanto più alti saranno i costi imposti esclusivamente al mercato legale, senza una lotta proporzionata contro il mercato illegale, tanto maggiore sarà l'incentivo economico per gli operatori clandestini a continuare a cercare consumatori brasiliani.
Riciclaggio di denaro: la regolamentazione aumenta la tracciabilità.
La questione della prevenzione del riciclaggio di denaro rende questa distinzione ancora più importante.
Le aziende autorizzate sono soggette a norme relative all'identificazione del cliente, alla registrazione delle transazioni, al monitoraggio e alla segnalazione di situazioni sospette, in conformità con le leggi e i regolamenti applicabili.
Ciò non elimina il rischio di un uso improprio del settore.
Nessuna attività economica è immune ai tentativi di riciclaggio di denaro.
Ma la regolamentazione crea strumenti per individuarli.
Nel mercato nero, questi strumenti sono decisamente più limitati.
Gli operatori illegali possono utilizzare strutture internazionali, intermediari finanziari, risorse digitali ed entità situate in giurisdizioni che rendono difficile il monitoraggio da parte delle autorità brasiliane.
Pertanto, maggiore è la partecipazione del mercato illegale, minore è la capacità dello Stato di tracciare completamente i flussi finanziari associati al gioco d'azzardo.
La conclusione logica non dovrebbe essere quella di indebolire il mercato regolamentato.
Bisogna fare l'opposto: aumentare il livello di conformità nel mercato autorizzato e intensificare la lotta contro gli operatori illegali.
Regolamentare non significa incoraggiare il gioco d'azzardo.
Esiste una falsa opposizione che deve essere superata.
Difendere la stabilità giuridica del mercato regolamentato non significa difendere l'espansione incontrollata delle scommesse.
Il settore deve accettare una regolamentazione rigorosa.
La pubblicità può e deve avere dei limiti.
I meccanismi per il gioco responsabile devono evolversi.
Gli strumenti di autoesclusione devono funzionare in modo efficace.
Il monitoraggio dei comportamenti a rischio può essere migliorato.
Alcune tipologie di scommesse particolarmente suscettibili alla manipolazione sportiva potrebbero essere soggette a restrizioni.
La tutela dei minori deve essere assoluta.
E gli operatori che violano le regole devono essere puniti.
Ma il rigore normativo deve essere accompagnato da qualcosa di altrettanto importante: una chiara distinzione tra coloro che si sono conformati al sistema e coloro che continuano deliberatamente ad operare al di fuori di esso.
Altrimenti, si crea un incentivo perverso.
Un'azienda che paga le tasse, investe nella conformità normativa, implementa meccanismi di protezione e si sottopone alla supervisione statale, inizia a competere con quelle che ignorano tutti questi obblighi.
La sfida consiste nell'aumentare il flusso di prodotti nel mercato legale.
I mercati delle scommesse regolamentati nelle diverse giurisdizioni si basano su un concetto particolarmente importante: la canalizzazione.
L'obiettivo non è semplicemente misurare quanto viene scommesso.
Consiste nel verificare quale percentuale dell'attività si svolge all'interno del mercato autorizzato e regolamentato.
Maggiore è il flusso di informazioni, maggiore è la capacità dello Stato di conoscere gli operatori, monitorare le transazioni, tassare le entrate, proteggere i consumatori e attuare politiche di gioco responsabile.
Più piccolo è l'oleodotto, maggiore è lo spazio occupato da operatori illegali.
Pertanto, il successo di una politica regolamentare non dovrebbe essere misurato unicamente in base all'intensità delle restrizioni imposte al mercato legale.
Dovrebbe inoltre essere valutata in base alla sua capacità di attrarre i consumatori nell'ambiente regolamentato.
Una regolamentazione eccessivamente restrittiva, economicamente insostenibile o incapace di competere con l'offerta illegale, può avere l'effetto esattamente opposto a quello desiderato.
La Corte Suprema Federale (CSF) deve valutare la coerenza del sistema.
La Corte Suprema Federale ha chiaramente l'autorità di esaminare la costituzionalità delle scelte operate dal Congresso Nazionale.
Ma questa analisi deve considerare il sistema giuridico nel suo complesso.
Il Brasile ha deciso di creare un nuovo tipo di lotteria.
Poi decise di regolamentarlo.
Aziende autorizzate.
Ha fatto pagare le autorizzazioni.
Ha stabilito norme in materia di conformità, tassazione e tutela dei consumatori.
Ha creato meccanismi di controllo.
E iniziò a combattere contro gli operatori non autorizzati.
Se il dibattito costituzionale mira ora a considerare tutte le scommesse a quota fissa semplicemente come gioco d'azzardo incompatibile con l'ordinamento giuridico, sarà necessario rispondere ad alcune domande difficili.
Perché questa logica non dovrebbe applicarsi anche ad altre lotterie?
Qual è il criterio legale che distingue una scommessa gestita dallo Stato da una scommessa privata autorizzata?
Se la preoccupazione riguarda la perdita finanziaria del giocatore, quanto è rilevante il pagamento per ogni tipo di gioco?
Se l'obiettivo è la tutela dei consumatori, questi saranno davvero più protetti nel mercato illegale?
Se la preoccupazione è il riciclaggio di denaro, avremo una maggiore o minore tracciabilità finanziaria in assenza di operatori regolamentati?
Infine: un eventuale divieto ridurrebbe effettivamente il gioco d'azzardo, o si limiterebbe a limitare la capacità dello Stato di controllarlo?
La certezza del diritto è anche una questione di politica pubblica.
Il dibattito sulle scommesse in Brasile deve andare oltre la dicotomia semplicistica tra "favorevoli" e "contrari".
La questione è più complessa.
Il gioco presenta dei rischi.
È necessario affrontare questi rischi.
Ma anche il mercato illegale presenta dei rischi, forse persino maggiori proprio perché elude gli strumenti progettati per controllare il primo.
La sfida per il Brasile dovrebbe essere quella di migliorare la regolamentazione, aumentare la tutela dei consumatori, combattere gli abusi, elevare gli standard del gioco responsabile e, al contempo, ampliare l'accesso al mercato autorizzato.
La risposta non può ignorare il fatto che la domanda economica esistente tende a cercare l'offerta.
Quando lo Stato fornisce un quadro giuridico, può stabilire norme che regolano tale rapporto.
Quando l'intero mercato viene spinto nella clandestinità, gran parte di quella capacità viene persa.
Ecco perché la domanda più importante potrebbe non essere:
Le scommesse sono un gioco d'azzardo?
La domanda corretta potrebbe essere un'altra:
"Quale modello offre allo Stato brasiliano la maggiore capacità di proteggere gli scommettitori, riscuotere le tasse, prevenire il riciclaggio di denaro e supervisionare un'attività per la quale esiste già una domanda?"
Se la soluzione è un mercato regolamentato, la strada da percorrere non è quella di smantellarlo.
Si tratta di perfezionarlo.
E concentrare gli sforzi di regolamentazione su quello che dovrebbe essere l'avversario comune dello Stato, dei consumatori e delle imprese autorizzate: il mercato illegale.
(*) Angelo Alberoni è partner e COO di A2FBR, dove guida iniziative strategiche e operative, contribuendo alla crescita sostenibile dell'azienda. Grazie alla solida esperienza nella gestione strategica, maturata in ruoli precedenti come Direttore presso IBJR e Country Manager presso Novibet, Betsson e Betcris, il mio lavoro si concentra sulla creazione di campagne innovative e sul rafforzamento dei marchi sul mercato.
