如何设计州彩票
自2020年最高联邦法院就ADPF 492、ADPF 493和ADI 4.986号案件作出裁决以来，已明确联邦政府对彩票服务的运营不享有专属的实质性权利。联邦政府对彩票联盟和彩票系统拥有专属立法权；各州和联邦区负责在其辖区内运营联邦法律规定的彩票模式，并遵守适用的法律限制。
这种区别看似技术性，实则至关重要。它界定了国家可以利用的资源、监管架构的构建方式，以及最重要的，在数字环境下能够触及投注者的范围。第14.790/2023号法律通过规范各州和联邦区彩票的运营，并设定商业化和广告的地域限制，进一步明确了这一点。
此后，一些州宣布或制定了彩票计划。在许多情况下，争论的焦点都集中在彩票计划的宣布阶段，而最重要的决定其实早已做出：制度设计、执法权、技术、监管、负责任博彩、支付方式、地域限制以及运营商能力。
本文探讨的就是这些决定。总共有十二项。有些可以事后纠正；但几乎没有一项能够以低成本纠正。
一、彩票发行地在哪里并不重要，重要的是工作自由。
首先要考虑的问题通常是彩票将与哪个政府机构对接：民事院、财政部、行政部门、州合作项目，还是其他行政机构。每种选择都有其优势和风险。
由于与财政部挂钩，彩票业务与财政和税收体系联系紧密。因此，必须确保税收征管与监管职能之间的独立性：保护投注者权益、维护诚信和确保合规性的决策不能屈从于收入最大化。
与民事机构挂钩，它获得了横向协调能力和进入政府核心部门的制度性渠道。国家彩票需要与公共安全、卫生、教育、技术、总检察长办公室、消费者保护机构和监管机构进行对话。风险在于，监管活动可能会过度受到行政部门政治议程的影响。
与行政部门关联，这种模式往往在更为中立的环境下运作，但协调能力可能较弱。当实体拥有足够的决策、财务和行政自主权时，这种模式最为有效。
在州合作项目框架下，必须明确划分合同条款和服务执行过程中的监管环节。建模和招标有明确的时间框架；监管和监督则贯穿运营的整个生命周期。
如果具备充分的法律依据、专业化分工、技术架构和持续监控能力，跨部门监管机构也可以履行监管职能。彩票监管并非仅靠定期审查：它需要对交易、游戏、支付、广告、诚信以及投注者权益保护进行监控。
巴拉那州的案例表明，即使隶属关系发生变化，其自治实体的性质也不会改变。彩票公司（Lottopar）最初隶属于州财政部；2022年第21.231号州法律将其隶属关系自2023年起转移至州行政和社会保障部；2024年第22.108号州法律又将其与州民事机构（Civil House）联系起来。其保留的结构要素包括：公法下的法人资格、自身的收入、技术、行政、财务和资产自主权，以及监督权。
无论其在组织结构图中处于什么位置，决定结果的都是该机构在技术上独立运作的能力：在其专业领域内发布规章制度，在不进行过度干预的情况下进行监督，处理申请，在法律限制范围内签订必要的资源合同，并在技术上必要时支持不受欢迎的决定。
建议：在讨论组织架构联系之前，应先协商自主权、能力和资源。缺乏决策能力的组织架构图只是一种设计，而非有效的治理。
二、法律形式：四种途径，四组优缺点。
第二个决定涉及实体的法律形式。并不存在普遍适用的完美形式；只有最适合国家拟扮演角色的结构。
监察机构——一个不具备独立法人资格的直接行政机构。它可以作为初始或过渡性结构，但其预算和合同自主权有限，其决策仍然受制于其所属机构的层级结构。
国有企业——指受第13.303/2016号法律等相关法规约束的公共公司或混合经济公司。当国家拟开展运营或商业活动时，国有企业可能较为合适。然而，行使典型的行政警察权，特别是授权、强制检查和实施制裁，需要特定的法律依据，并且其组织结构必须避免经营者和控制者之间的利益冲突。
特殊目的实体（SPE）是特许经营者的有效工具，因为它能将资产、负债和会计核算与运营活动隔离开来。作为一项公司治理规则，中标者可能被要求设立SPE。然而，SPE不应与监管机构混淆，也不应造成国家既是同一运营活动的经济伙伴又是监管者的情况。
自治实体——根据公法设立的法律实体。在所考察的模式中，它为监管职能提供了一种特别合适的组合，因为它可以依法获得行政和财政自主权、自己的收入、制裁权和警察权。
巴拉那州采取了这样的路径。2021年第20.945号州法律设立了公共彩票服务机构，并成立了Lottopar；随后的修正案巩固了该自治机构的地位，赋予其收入、技术、行政、财务和资产管理方面的自主权以及监督权。该设计还将运营职能与授权、认证、控制和监督等公共职能分开。
建议：如果选择的方案是设立自治实体，则设立法应明确规定运营收入、监督和处罚权力、治理结构、技术管理要求以及维持运营能力的机制。警权需要法律依据；自治需要具体措施。
三、警务权力原本看似附属，如今却已成为必不可少的。
与安全部队的协调是初始设计中最被低估的方面之一。如果没有制度整合，监管机构虽然拥有技术知识，但应对涉及刑事犯罪的秘密行动的能力却十分有限。
国家彩票机构不行使司法警察权。它的角色不同：从技术上识别违规操作，识别设备和系统，提供合格信息，指出监管方面的差异，并为主管机构采取行动提供依据。
为了使这种合作发挥作用，危机发生之前必须具备以下流程：报告渠道、分诊、技术信息生成、证据保存、转介和机构反馈。
从内部来看，有四个要素至关重要：对违规行为的规范性定义；具有正当程序和充分辩护权的行政处罚程序；确定处罚的标准和有效的收款机制；以及法律或相关法规规定的预防措施，以防止在诉讼过程中造成进一步的损害。
建议：在扩大行动规模之前，与有关当局建立合作协议，并建立正式的报告、监测和信息共享渠道。
IV – 管理平台或对系统拥有完全访问权限，但绝不会仅根据 PDF 进行审计。
定期发布的PDF格式报告可以作为问责流程的一部分，但不应作为主要的监督依据。这些报告只是受监管实体自身提供的信息快照。有效的监督需要获取原始的、可追溯的和可审计的数据。
有两种可能的模式：一是监管机构控制下的管理和监控平台，所有运营商均按照统一标准提交数据；二是直接、安全且可审计地访问特许经营商的系统。在涉及多家运营商的运营中，第一种方案往往更有利于标准化和可比性。
监管机构必须能够从交易数据中重建投注、奖金、存款、取款、拒付、注册、游戏活动、配置变更、管理日志和审计跟踪等信息。测试很简单：监管机构能否在不完全依赖运营商提供的合并报告的情况下，计算并核对博彩总收入（GGR）？
然而，正确界定数据的法律性质至关重要。合同和规章制度不应笼统地宣称所有数据“归国家所有”，而应确保公共机构在适用的法律或监管期限内，即使在合同终止后，也能全面、及时、可审计地访问和保存履行监督职责所需的数据。个人数据仍受《巴西通用数据保护法》(LGPD) 的约束，而软件、架构和知识产权则遵循相应的合同制度。
保留期限也应根据数据类别来界定，并考虑监管目的、行政诉讼时效、反洗钱义务、信息安全、《巴西通用数据保护法》(LGPD) 和其他适用法规，而不仅仅是根据合同的整个期限。
建议：建立数据架构、集成标准、审计跟踪、保留、访问连续性，以及对监管访问不可用或无正当理由降低的处罚措施。
V – 社会方面是相辅相成的，而且有两个社会方面。
行业监管中存在一个反复出现的缺陷：将社会因素仅仅视为收入来源。这是不够的。社会因素包含两个截然不同的方面。
第一方面是公共资源的分配：包括援助、医疗、教育、文化、体育、安全或其他法律规定的用途。第二方面是保护投注者：包括预防伤害、负责任博彩、自我排除、审慎限额、负责任的广告、保护未成年人以及提供支持渠道。
这些原则相辅相成，但又各自独立。将收益用于公益事业并不能消除赌博的风险；同样，健全的负责任博彩政策也不能取代资金使用方面的透明度。
就分配而言，透明度至关重要：确定受益人，披露实际转移的金额，并让社会监督公共政策的结果。
在保护博彩者方面，巴西的形势已经发生了变化。在联邦层面，经济政策秘书处/财政部（SPA/MF）为经其授权的固定赔率博彩运营商实施了集中式自我排除平台，并强制要求设定财务和时间损失的审慎限额。对于各州而言，挑战还在于协调和互操作性：防止州和联邦机制各自为政。
这并不意味着联邦制体系会自动涵盖各州运营商。而是意味着国家设计必须考虑不同政体并存的局面，并在法律和技术允许的范围内寻求合作与信息交流。
建议：将社会效益和负责任博彩作为两项独立的政策，并制定各自的指标。同时，在设计博彩者保护措施时，应考虑当前的联邦监管现状，包括集中式自我禁入机制和审慎限额。
VI – 没有实验室，你就睡不着觉。
独立技术认证并非招标过程中的简单形式，而是一层保障，为监管机构提供证据，证明平台、游戏、随机数生成器、集成和技术控制均符合既定要求。
要大规模地在内部复制所有持续测试软件、安全、密码学、随机数生成、报告和支付集成所需的技能是不切实际的。独立的、技术合格的实验室可以减少这种不对称性。
该模型应规定初始批准、相关变更的标准、必要时的重新认证或定期审核，以及对不符合项的客观处理。
实验室可以由运营者签订合同并支付费用，但监管设计必须保持技术独立性、监管机构获取报告的权限，以及要求澄清、重新测试或额外审计的能力。
建议：预先明确哪些组件需要认证，哪些变更需要重新评估，以及不合规会导致哪些后果。
第七章——这款游戏不适合没有组织架构的公司。
受监管的彩票和博彩业务需要资金、技术、合规性、客户服务、信息安全、反洗钱措施、负责任博彩以及长期运营能力。规模过小的合同可能导致国家依赖于一家无力维持运营的公司。
资质评估应分别衡量技术能力和经济财务能力。丰富的经验、团队、系统和合规记录并不能取代资产和担保；反过来，资产也不能取代运营知识。
此外，还必须明确谁实际控制并执行该项业务。如果一家公司提交资质证明，却将实质性执行工作转移给未经评估的第三方，则会产生监管风险。招标文件和合同必须涵盖最终受益人、控制权变更、相关分包以及经济集团内部的责任，且始终在适用法律允许的范围内。
建议：要求公司具备透明度，合格成员具备固有能力或明确归属于该能力，相关分包合同获得批准，提供兼容的担保，以及建立机制来监控合同期间的控制权变更。
第八章——不完善的监管会酿成大祸
推迟问题的诱惑很大：监管产品而不是支付；监管许可而不是合同后事宜；监管运营商而不是附属公司；监管准入而不是退出；监管游戏而不是广告。
每一个漏洞都会将风险转移给国家。在运营之前，至少需要规划以下内容：许可；技术要求；认证；了解你的客户 (KYC)；反洗钱；支付方式；广告和联盟；负责任博彩；自我排除；数据保护；系统访问权限；报告义务；制裁程序；会计监督；运营的连续性和终止。
这并不意味着法规在签署之日就一成不变。科技行业需要法规的演进。同样，认为每一项后续法规都会自动带来经济和金融的再平衡也是不正确的。法规变更的经济和合同后果取决于合同本身、风险矩阵、义务的性质、可预测性以及适用的法律制度。
因此，招标公告和合同必须从一开始就规定，该活动受合法监管演变的约束，明确风险分配，并制定在满足法律要求时提出任何补偿请求的程序。
建议：在签订合同之前公布必要的监管框架，并制定能够与监管发展相兼容的合同，避免将每一次监管更新都变成重新平衡的争议。
IX – 那些不想承受压力和摩擦的人选错了行业。
运营州彩票的公司提供公共服务或执行受委托/授权的活动，因此受到严格监管。其系统将接受审计，广告宣传将受到质疑，报告将进行比对，并且该公司还将收到官方信函、法律诉讼和信息请求。
监管摩擦不应与不稳定混淆。稳定的环境是指规则明确、程序可预测、决策有充分依据，且运营者知道会接受审计的环境。
这同样适用于机构的管理人员。他们的职责要求他们做出可能与运营商、政府、供应商或短期利益相悖的决定。最好的制度保障并非消除冲突，而是建立完善的行政流程。
这需要一支合格的团队和制度的连续性。决策者的愿景必须与该决策可能带来的后果的愿景相一致。
建议：记录与受监管实体的会议，按要求公布议程，实施利益冲突政策，为决策提供理由，并在高风险行动中保持充分的技术和法律指导。
X – 公共安全和检察机关需要纳入制度设计中。
与公共安全部门和检察机关的关系不应被视为应对危机的措施，而应从一开始就融入彩票体系的架构之中。
然而，区分市场和责任至关重要。合法市场是可识别的，并受规则约束；而非法市场则不受相同框架的约束，并且在某些领域，可能与洗钱、犯罪组织和其他非法活动有关。监管的目的之一就是为了确保这一界限的可核查性。
透明度、在适用法律框架内开展机构间的信息共享以及业务合作有助于建立信任。监管机构可以提供技术专长；执法和控制机构在其宪法和法律权限范围内行事。
打击非法域名、支付和数字结构的措施也需要关注管辖权问题。国家机关不应僭越法律赋予的权力。行政或司法部门必须遵守主管机关、正当程序，并且在数字环境中，还必须遵守行动的地域范围。
建议：规范合作，明确信息流，并维护职责分工。打击非法活动需要协同努力，而不是非正式地扩大监管机构的权力。
十一、支付手段并非商品
支付处理在技术上或许可以被替代；然而，它所发挥的监管作用却不容忽视。身份识别、所有权、存款、取款、奖励、冻结、限额以及各种反洗钱控制措施，都正是在金融层面得以实现的。
整合失败可能同时影响公共机构、运营商和消费者。因此，即使某项职能外包，监管责任也不会因此而消失。
该设计应包括强大的身份验证、年龄验证、账户所有权验证、防止第三方支付、对违禁工具的控制、与自我排除和阻止机制的集成、交易监控和审计跟踪。
审批应侧重于管控和整合，而非对特定供应商的商业偏好。运营商仍需对其外包职能向监管机构负责，但这并不影响其他代理机构的责任。
建议：将支付系统作为监管基础设施进行测试。仅仅知道PIX（巴西即时支付系统）是否已实施是不够的；还需要知道它是否由合适的人员在允许的情况下实施，并具备正确的控制措施和可追溯性。
十二 – 地域性：国家彩票在数字环境下需要保持国家运营。
这是当代模式中最重要的一项决策，绝不能将其视为脚注。
巴西最高法院承认各州可以自行运营彩票服务，但这并未将州级授权转化为全国性授权。第14.790/2023号法律将州级运营的具体规则纳入第13.756/2018号法律：各州和联邦区可以在其辖区内按照联邦法律规定的方式运营彩票服务，而实体、电子或虚拟媒体上的销售和广告活动须遵守法律规定的地域限制。
在面对面的环境中，边界是直观的。但在数字世界中，边界需要转化为技术和合同层面的控制。这涉及法律规定的地点和住所标准、适用的地理位置信息、注册规则、广告、联盟营销、数字渠道，以及对超出许可区域访问尝试的监控。
这一点也需要纳入经济模型。省级运营商不能按照全国市场的情况制定商业计划，然后才发现其潜在市场受到地域限制。这种法律限制必须体现在特许经营的预测、目标和定价中。
此外，还必须区分州级和联邦级的固定赔率博彩牌照。这两个体系并存，各自拥有不同的权限、范围和义务。联邦层面的合作，包括在协调论坛上的合作，对于减少不对称性和灰色地带的重要性日益凸显。
建议：将领土性转化为可验证的技术要求、合同条款、经济和金融前提，以及永久的监管对象。在数字环境中，系统之外的边界仅存在于纸面上。
最终考虑
要协调所有这些因素并不容易。行政结构、法律形式、警力、技术、认证、社会目标、投注者保护、公共安全、支付方式、地域性以及人员发展速度各不相同。
当决策基于技术和法律依据，并有据可查、受到管控且转化为可验证的流程时，项目就会面临体制阻力。短期的便利措施往往难以经受住政府更迭、审计、法律诉讼或声誉危机的考验。
接管国家彩票业务的公司需要认识到一个基本现实：它将在公共政策和监管环境下运营。监管机构、审计法院、检察院、公共安全部门、立法部门、消费者保护机构、社会福利受益人以及媒体都是这个生态系统的一部分。
这需要纳入运营商的商业计划：合规预算、技术、负责任博彩、客户服务、审计、机构关系以及支持监管环境成熟和合法变化的财务能力。
国家彩票同时具备多种功能，包括公共服务、受监管的经济活动、长期合同或授权、技术系统、财政收入政策以及消费者保护机制。从根本上讲，这里所述的决策都是关于风险分配的决策。
当风险没有被明确识别和分配时，它往往会回到授权该活动的国家身上。
彻底做好。提前做好。并且要与那些能够在启动阶段结束后、常规运作阶段开始后（也就是监管真正发挥作用的阶段）维持项目运转的机构和人员合作。
(*) Daniel Romanowski 和 Fabio Veiga 是巴拉那州彩票局 (Lottopar) 的董事，在受监管的彩票和博彩领域工作。Daniel Romanowski 自 Lottopar 成立以来一直担任董事。Fabio Veiga 是该机构的运营总监，也自其运营之初便加入其中。两人都参与了巴拉那州公共彩票服务的实施、架构和发展。本文中的分析、评估和建议仅代表作者基于其在该领域的专业经验而提出的个人观点，并不构成 Lottopar 或巴拉那州政府的官方声明、机构立场或意见。
