里约热内卢州检察院（MPRJ）就第49.804/25号州法令提起违宪申诉，该法令授权在该州运营视频彩票终端（VLT）。然而，该申诉面临着结构性的技术和法律挑战：里约热内卢州彩票管理局（LOTERJ）自身的文件、财政部的联邦意见以及其他五个巴西州的实践表明，视频彩票终端的运营符合现行法律框架，而非MPRJ意图打击的固定赔率赌博。
争议的核心在于分类问题：这些终端究竟是一种新型博彩形式（这将使该法令违宪），还是仅仅是现有博彩模式的实体渠道，而这种模式已受联邦法律监管？这个问题的答案不仅将决定该运营的法律命运，还将决定里约热内卢州面临的赔偿风险。据BNLData咨询的专家估计，赔偿金额可能高达1亿雷亚尔。
行动及其基础。
司法部长安东尼奥·何塞·坎波斯·莫雷拉 (Antonio José Campos Moreira) 就 2025 年 8 月 18 日发布的法令提起违宪申诉。该诉讼正在里约热内卢州法院特别法庭 (TJRJ) 进行审理，由吉泽尔达·莱唐·特谢拉 (Gizelda Leitão Teixeira) 法官担任报告人，该州州长为被告，州检察长办公室 (PGE) 作为利害关系方参与了此案，BNLData 获悉了此案。
里约热内卢州检察院（MPRJ）支持这项行动，理由有三点。首先是指控其违反合法性原则：该法令据称在没有具体州法律依据的情况下创设了义务和限制，超越了行政部门的监管权限。检察院错误地援引仍在参议院审议的第442/1991号法案（现为第2234/22号法案）作为证据，该法案旨在使赌场、宾果游戏和“jogo do bicho”（一种非法彩票）合法化，以此证明该问题缺乏成熟的立法审议。
第二个论点是侵犯了联邦的管辖权。里约热内卢州检察院（MPRJ）认为，联邦法律14.790/2023明确规定，在线游戏中的固定赔率投注仅限于虚拟环境，禁止使用实体设备。检察院指出，如果允许在酒吧、餐厅和市场等场所设置视频彩票终端，州政府的法令实际上会创造出一种联邦法律未曾预料到的彩票模式。
第三大支柱是基本权利保护不足。实体终端在人流密集场所的广泛存在，将使儿童、青少年、老年人和赌博成瘾者接触到高风险产品。检察官办公室指出了一些具体漏洞：里约热内卢州彩票局（LOTERJ）据称无法访问统一登记系统（该系统对于排除家庭补助金和社保金受益人至关重要），也无法访问反洗钱系统Siscoaf。事实上，LOTERJ仅授权在专门经营视频彩票终端的商店内进行运营。
该诉讼不包含禁令申请。该法令仍然完全有效。州检察长办公室需在2026年7月29日前对案件卷宗作出回应，而州长尚未向诉讼程序提供任何信息。
改变一切的技术差异。
MPRJ 的论点基于一个前提，LOTERJ 对此提出异议，并向公共检察官办公室、审计法院和 COAF 提交了一份技术说明作为辩护文件：视频彩票终端并非以固定赔率投注的方式运作——第 14.790/2023 号法律规定，固定赔率投注仅限于虚拟环境——而是以电子即开型彩票的方式运作，是 Caixa Econômica Federal 的子公司 Caixa Loterias 运营的独家即开型彩票 (Lotex) 的数字版本，后者俗称刮刮乐彩票。
这种区别并非表面上的。Lotex 模式由联邦法律 13.756/2018和联邦法律 13.155/2015规定，并由时任总统米歇尔·特梅尔签署的第 9.327/2018 号法令进行规范。该法令明确规定，该模式“可在实体和虚拟媒体上实施”，并将虚拟投注定义为“投注者通过电子渠道进行的投注”。因此，与第 14.790/2023 号法律不同，Lotex 的监管框架自其创立之初就允许其在实体和虚拟渠道上同时运营。
两种模型的技术区别在于随机数生成器（RNG）的作用。在固定赔率投注和老虎机中，RNG 会在玩家下注的瞬间决定投注结果。而在获得里约热内卢彩票管理局（LOTERJ）许可的视频彩票终端（VLT）中，RNG 并不生成奖金：它从管理局预先批准的有限数量的彩票中随机抽取一张，玩家按下 VLT 上的按钮后，这张彩票就会发放给玩家。奖金、金额和玩家回报率（RTP）在下注前就已经预先确定。这相当于从预先制作并存储的实体彩票批次中抽取一张纸质彩票。
从这个角度来看，视频彩票终端（VLT）本身并不构成一种彩票模式或一种新型游戏。该终端仅仅代表了用于销售电子彩票以及向投注者交互式地展示开奖结果的物理和技术手段。
从这个角度来看，视频彩票终端（VLT）本身并不构成一种彩票模式或一种新型游戏。该终端仅仅代表了用于销售电子彩票以及向投注者交互式地展示开奖结果的物理和技术手段。
用户所获得的视觉体验纯粹是娱乐性的，仅作为即时显示所购彩票内容的机制。投注结果并非由设备生成，也并非在玩家操作的瞬间确定。奖金已根据主管彩票机构批准的《游戏方案》和《奖金分配表》在彩票系列中预先设定，完全遵守适用法律法规和先前认证的投注回报率（RTP）。
这种运营架构确保整个彩票运营周期完全可审计，并受国家监管。监管机构能够监控彩票的发行、分发、销售、奖金分配、运营统计指标、国家收入以及游戏方案的正确执行情况，从而对彩票活动保持全面控制。
同样，资金流动完全可追溯。鉴于金融交易是通过可识别的电子方式（特别是PIX）进行的，所有参与者都事先通过KYC（了解你的客户）程序进行身份识别，从而可以追踪资金的来源和去向，维护完整的审计追踪，并符合反洗钱和反恐怖主义融资（AML/CFT）的要求，进一步强化了国家法规中已有的多重控制措施。
因此，视频彩票终端的功能与销售点终端或自助终端相同：它是投注者获取已获授权彩票产品的工具，而该设备并不改变所采用方式的合法性。该方式仍然是联邦法律规定的即开型彩票；视频彩票终端仅仅是实现这一方式的技术渠道。
专家指出，争议法令第4条本身就强化了这种区别：它明确禁止“本地车载RNG终端”，即非集中式结果生成器，而这类生成器通常是秘密设备的典型特征。该规定保护的正是LOTERJ所捍卫的模式，而非检察院所担忧的模式。
联邦政府怎么说？
该问题也上升到了联邦层面。财政部奖金和博彩秘书处（SPA-MF）发布了技术说明SEI 4119/2025/MF，该文件被附在了里约热内卢州议员（MPRJ）的行动文件中。其结论与议员的论点截然相反：视频彩票终端并非一种新型彩票，而只是现有彩票产品的“技术执行手段”。
根据联邦政府的规定，终端机只有与联邦法律预先规定的游戏类型（例如LOTEX）相连才能运行。运营监管由各州和联邦区负责，但前提是必须遵守联邦的监管框架。该文件列出了运营合法性的各项条件：系统独立认证、集成到具有实时监控功能的中央监控系统（CMS）、交易全程可追溯、客户身份识别（KYC）政策、反洗钱/反恐融资（AML/CFT）机制以及打击赌博成瘾的工具。
巴西联邦储蓄银行（Caixa Econômica Federal）通过其子公司 Caixa Loterias，已在 Lotex 的数字版本中运营两款游戏——Trevo do Milhão 和 Sabor de Sorte——并已获得 SPA-MF 的授权，这表明联邦政府认可这种运营模式。
法令的要求以及它在实践中的运作方式。
第49.804/25号法令对终端设备制定了一系列严格的要求。强制要求使用面部生物识别和生命体征验证的多因素身份验证。玩家注册（KYC）必须与公共和私人数据库集成，以阻止未成年人参与，并防止洗钱和赌博成瘾。系统需要获得认可的国际机构的认证，并符合GLI标准和ISO规范。所有金融交易均通过Pix平台进行，并与投注者的CPF（巴西纳税人识别号）关联。
该认证流程的技术报告中所述的认证链包含三个层级：设备、游戏和中央管理系统，所有测试均由BMM Testlabs执行，该实验室是经SPA-MF认可的国际实验室。评估遵循国际游戏实验室（GLI）标准，包括用于预生成结果系统和刮刮卡的GLI-14标准，以及用于自助终端的GLI-20标准，所有方面均达到“合格”标准。
要获得里约热内卢州电信监管局 (LOTERJ) 的许可，公司必须满足 1.026 项要求，此外还需进行现场概念验证 (PoC)，以验证软件和硬件，并开展多次模拟测试。只有通过这些审核步骤，运营商才能从政府领取 5 万雷亚尔的固定补助金。目前，共有 31 家公司持有该机构颁发的许可证。
BNLData的一份报告走访了尼泰罗伊一家运营LOTERJ视频彩票终端的指定门店，发现运营商遵守了相关规定。然而，由于存在多层控制，从投注者的角度来看，部分步骤较为复杂——这些控制措施对监管机构而言至关重要，但却给最终用户带来了不便。
其他州以及里约热内卢的财务风险
视频彩票终端的运营并非里约热内卢独有。巴拉那州（Lottopar）、帕拉伊巴州（Lotep）、托坎廷斯州（Lotins）、塞尔希培州（Lotese）和马拉尼昂州（Lotema）已在其辖区内运营此模式，并获得了各自州彩票机构的授权。其他州的此类运营进一步印证了视频彩票终端属于对现有模式的延续，而非创造了一种新的彩票类别。
对里约热内卢而言，司法判决将直接影响其财政收入。如果里约热内卢法院宣布该法令违宪，31家获得许可的公司可以对州政府提起诉讼，要求赔偿已支付的固定补助金、投资款项、利润损失以及其他对运营商造成的损失。BNLData咨询的一位匿名专家估计，赔偿金额可能高达1亿雷亚尔。除了被动风险外，该判决还将造成财政收入损失：州政府将放弃一项已启动运营项目的收入。
LOTERJ 自己的法律顾问在诉讼前的行政阶段提交的一份声明中得出结论，认为该法令“符合宪法文本”。
僵局将在里约热内卢州法院特别法庭继续。州检察长办公室即将提交州政府的辩护，而州长仍未向法院提供任何信息。这场围绕技术性区别——电子刮刮卡还是固定赔率投注——的争论，不仅将决定一项正在进行的运营的合法性，还将决定里约热内卢州因授权（至少根据里约热内卢州彩票局和财政部的说法）联邦法律已经允许的内容而面临的风险程度。
