Si las apuestas son juegos de azar, ¿qué son las loterías?
El reciente debate en el Tribunal Supremo Federal sobre la constitucionalidad de la prohibición del juego ha reavivado una discusión que debe abordarse con cuidado técnico.
En la sentencia RE 966.177, Tema de Repercusión General 924, el STF (Tribunal Supremo Federal) analiza si el artículo 50 de la Ley de Delitos Penales, de 1941, fue recibido por la Constitución Federal de 1988.
Durante el juicio, surgió el debate sobre la necesidad de considerar también, en este contexto, el mercado de apuestas de cuotas fijas, las llamadas apuestas deportivas.
La preocupación es comprensible. El rápido crecimiento de las apuestas en Brasil ha planteado cuestiones importantes relacionadas con el juego responsable, la publicidad, las deudas, la protección infantil, la integridad deportiva y la prevención del blanqueo de capitales.
Pero la relación entre apuestas y juegos de azar requiere una pregunta previa y legalmente fundamental:
¿Cuál es exactamente la naturaleza legal de las apuestas de cuotas fijas bajo el ordenamiento jurídico brasileño?
La respuesta la dio el propio legislador.
Las apuestas de cuotas fijas son un tipo de lotería.
El artículo 29 de la Ley nº 13.756/2018, posteriormente modificada por la Ley nº 14.790/2023, creó expresamente las apuestas de cuotas fijas como una modalidad de lotería, en forma de servicio público.
Por lo tanto, esta no es una clasificación creada por la industria de las apuestas.
Fue una decisión legislativa del Congreso Nacional.
La Ley N° 14.790/2023 reforzó esta definición al regular precisamente la "modalidad de lotería denominada apuestas de cuotas fijas".
Para realizar esta actividad se requiere autorización federal y está sujeta a un amplio marco regulatorio.
Los operadores autorizados deben cumplir con los requisitos corporativos, financieros y técnicos; identificar a sus clientes; implementar políticas para prevenir el lavado de dinero y la financiación del terrorismo; observar las normas de publicidad y juego responsable; proteger a los menores y a las personas vulnerables; cumplir con las obligaciones fiscales; y someterse a la supervisión estatal.
Esta realidad jurídica no puede pasarse por alto.
El propio Tribunal Supremo de Brasil ya ha reconocido las loterías como un servicio público.
El Tribunal Supremo brasileño también se ha pronunciado sobre la naturaleza jurídica de las loterías.
Al juzgar los casos ADPF 492 y 493 y ADI 4.986, el Tribunal reconoció que las operaciones de lotería tienen la naturaleza de un servicio público.
El Tribunal Supremo Federal (TSF) también dictaminó que, si bien la Unión tiene la facultad de legislar sobre sistemas de consorcios y loterías, la operación de las loterías no constituye un monopolio material de la Unión y también puede ser ejercida por los Estados dentro de los límites establecidos por la legislación federal.
Por lo tanto, tenemos una secuencia legal bastante clara:
La Constitución otorga poder legislativo a la Unión;
⇒ El Tribunal Supremo Federal reconoce la lotería como un servicio público;
⇒ El Congreso Nacional crea un nuevo tipo de lotería;
⇒ y el Poder Ejecutivo regula, autoriza y supervisa su funcionamiento.
En este contexto, resulta difícil tratar las apuestas de cuotas fijas simplemente como si fueran una actividad clandestina dentro del mismo marco legal que la Ley de Delitos Penales pretendía combatir en 1941.
¿Y qué hay de la lotería Mega-Sena?
El debate se vuelve aún más interesante cuando comparamos las características económicas de los productos.
En Mega-Sena, el consumidor paga para participar en un evento con un resultado incierto.
Hay una apuesta.
Existe un riesgo para los activos.
Existe la expectativa de obtener un premio.
La suerte juega un papel fundamental.
En las apuestas deportivas de cuotas fijas, también existe un desembolso, un riesgo y una recompensa, aunque el resultado está relacionado con un evento deportivo sobre el cual el apostador puede utilizar información, estadísticas, alineaciones, rendimiento histórico y otros datos.
Esto no significa que una modalidad sea equivalente a la otra.
Esto simplemente significa que si la presencia de riesgo, recompensa e incertidumbre es suficiente para clasificar constitucionalmente una actividad como incompatible con el ordenamiento jurídico, será necesario explicar por qué el mismo razonamiento no se aplica a otras modalidades de lotería.
La coherencia jurídica requiere criterios objetivos.
El tema de la remuneración también merece ser incluido en esta discusión.
También existe un aspecto económico que rara vez se menciona en este debate: qué porcentaje de los ingresos se destina a los jugadores en forma de premios.
Según las reglas oficiales de Mega-Sena, el 43,79% de los ingresos corresponde al premio bruto.
En otras palabras, por cada R$100 recaudados, R$43,79 se destinan al premio.
Los fondos restantes tienen diferentes destinos estipulados por ley, incluyendo transferencias sociales y gubernamentales, gastos operativos y otras categorías.
Es importante reconocer la relevancia de estas asignaciones públicas.
Pero desde la perspectiva económica del jugador, la realidad es que menos de la mitad de los ingresos se reparten entre todos los participantes en forma de premios.
En las apuestas deportivas de cuotas fijas, la dinámica es diferente.
Los operadores incorporan su margen en las cuotas ofrecidas. En mercados deportivos altamente competitivos, es común encontrar márgenes porcentuales de un solo dígito, que pueden representar rendimientos teóricos agregados significativamente mayores que los observados en las loterías numéricas tradicionales.
Un margen teórico del 5%, por ejemplo, correspondería a una rentabilidad agregada de aproximadamente el 95%. Un margen del 10%, a cerca del 90%.
La comparación debe hacerse con precaución, ya que se trata de productos estructuralmente diferentes.
Las loterías numéricas funcionan con su propia distribución de premios y probabilidades, mientras que las apuestas deportivas operan con cuotas y márgenes variables.
Sin embargo, la diferencia de magnitud merece ser considerada al hablar de protección económica al consumidor.
Si el argumento es que una modalidad en particular causa pérdidas significativas de activos, también es legítimo analizar cuánto retiene estructuralmente cada producto de los ingresos.
Sin embargo, una mayor recompensa no elimina los riesgos.
Sería erróneo concluir que una apuesta deportiva es necesariamente menos arriesgada simplemente porque su ganancia teórica pueda ser mayor.
Las plataformas de apuestas poseen características específicas que justifican la atención de los organismos reguladores.
Se trata de productos digitales, disponibles prácticamente a tiempo completo, con alta velocidad de ejecución y posibilidad de respuesta inmediata.
La suma devuelta al apostador puede reinvertirse rápidamente en una nueva apuesta, aumentando así la exposición financiera con el tiempo.
Este fenómeno demuestra precisamente por qué la respuesta adecuada es una **regulación específica y proporcional al riesgo**.
La velocidad, la frecuencia, los límites, la publicidad, la monitorización del comportamiento, los mecanismos de autoexclusión y la protección de los jugadores vulnerables pueden —y deben— abordarse mediante la regulación.
Pero eso es diferente a concluir que la mera existencia de dicha actividad es incompatible con la Constitución.
El punto central no debería ser el mercado legal frente al juego, sino el mercado legal frente al mercado ilegal.
Existe otra distinción que necesita cobrar protagonismo en el debate público brasileño.
Los operadores autorizados y los operadores ilegales no son lo mismo.
La empresa, autorizada por el Gobierno Federal, está sujeta a un conjunto cada vez mayor de obligaciones regulatorias.
Necesitas conocer e identificar a tus clientes.
Es necesario supervisar las transacciones.
Debe cumplir con la normativa contra el blanqueo de capitales.
Está sujeto a la normativa de protección al consumidor.
Necesitamos implementar herramientas de juego responsable.
Está sujeto a restricciones publicitarias.
Debe proteger a los niños y adolescentes.
Recoger pagos.
Podría enfrentarse a sanciones administrativas y, en casos graves, perder su licencia.
El operador ilegal, por definición, intenta mantenerse al margen de ese sistema.
Y es precisamente por eso que cualquier debate sobre la restricción o, en última instancia, la prohibición de las apuestas reguladas debe abordar una consecuencia práctica fundamental: ¿qué ocurrirá con la demanda existente?
La ilegalidad legal no elimina automáticamente el comportamiento del consumidor.
Prohibir las apuestas no significa necesariamente acabar con ellas.
El mercado de apuestas actual es predominantemente digital.
Una plataforma puede tener su sede fuera de Brasil, utilizar estructuras de pago internacionales y aun así intentar atraer a apostadores brasileños incluso sin ninguna autorización nacional.
Si se eliminara el mercado regulado, es improbable que toda la demanda desapareciera instantáneamente.
Algunos consumidores podrían dejar de apostar.
Otra parte podría pasar a manos de operadores clandestinos.
En este escenario, una medida diseñada para aumentar la protección social podría producir precisamente el efecto contrario.
Los consumidores seguirían apostando, pero fuera de un entorno donde el Estado pueda supervisar a la empresa.
Sin las mismas herramientas para un juego responsable.
Sin los mismos mecanismos de autoexclusión.
Sin las mismas garantías de pago.
Sin la misma capacidad de queja y rendición de cuentas.
Y sin el mismo nivel de protección que ofrece el sistema regulatorio brasileño.
El mercado ilegal tampoco recauda los mismos impuestos.
También existe una consecuencia fiscal obvia.
El mercado regulado genera ingresos fiscales y otras transferencias definidas legalmente.
Los operadores autorizados pagaron sumas importantes para obtener sus permisos y pasaron a formar parte de una estructura formal de impuestos, supervisión y asignación pública de recursos.
Mientras tanto, el mercado ilegal puede seguir moviendo dinero de los consumidores brasileños sin generar los mismos ingresos para el país.
El jugador sigue pagando.
El operador continúa generando ingresos.
Pero el Estado brasileño pierde parte de su capacidad para gravar y supervisar esta actividad.
Esto crea una paradoja regulatoria.
Cuanto mayores sean los costes impuestos exclusivamente al mercado legal —sin una lucha proporcional contra el mercado ilegal—, mayor será el incentivo económico para que los operadores clandestinos sigan buscando consumidores brasileños.
Blanqueo de capitales: la regulación aumenta la trazabilidad.
La cuestión de prevenir el blanqueo de capitales hace que esta distinción sea aún más importante.
Las empresas autorizadas están sujetas a normas relativas a la identificación de clientes, el registro de transacciones, la supervisión y la notificación de situaciones sospechosas, de conformidad con las leyes y reglamentos aplicables.
Esto no elimina el riesgo de un uso indebido del sector.
Ninguna actividad económica es inmune a los intentos de blanqueo de capitales.
Pero la regulación crea instrumentos para detectarlos.
En el mercado negro, estas herramientas son mucho más limitadas.
Los operadores ilegales pueden utilizar estructuras internacionales, intermediarios financieros, activos digitales y entidades ubicadas en jurisdicciones que dificultan su vigilancia por parte de las autoridades brasileñas.
Por lo tanto, cuanto mayor sea la participación del mercado ilegal, menor será la capacidad del Estado para controlar completamente los flujos financieros asociados con el juego.
La conclusión lógica no debería ser debilitar el mercado regulado.
Debería hacerse lo contrario: aumentar el nivel de cumplimiento en el mercado autorizado e intensificar la lucha contra los operadores ilegales.
La regulación no significa fomentar el juego.
Existe una falsa oposición que debe superarse.
Defender la estabilidad jurídica del mercado regulado no significa defender la expansión sin restricciones de las apuestas.
El sector necesita aceptar una regulación estricta.
La publicidad puede y debe tener límites.
Es necesario que evolucionen los mecanismos para el juego responsable.
Los instrumentos de autoexclusión deben funcionar eficazmente.
Se puede mejorar la supervisión de las conductas de riesgo.
Ciertos tipos de apuestas que son particularmente susceptibles a la manipulación deportiva podrían estar sujetos a restricciones.
La protección de los menores debe ser absoluta.
Y los operadores que infrinjan las normas deben ser sancionados.
Pero el rigor regulatorio debe ir acompañado de algo igualmente importante: una clara distinción entre quienes se han sometido al sistema y quienes deliberadamente continúan operando al margen del mismo.
De lo contrario, se crea un incentivo perverso.
Una empresa que paga sus impuestos, invierte en el cumplimiento normativo, implementa mecanismos de protección y se somete a la supervisión estatal comienza a competir con aquellas que ignoran todas estas obligaciones.
El reto consiste en aumentar el flujo de productos hacia el mercado legal.
Los mercados de apuestas regulados en diversas jurisdicciones operan bajo un concepto particularmente importante: la canalización.
El objetivo no es simplemente medir cuánto se está apostando.
Consiste en verificar qué porcentaje de la actividad se produce dentro del mercado autorizado y regulado.
Cuanto mayor sea la canalización de recursos, mayor será la capacidad del Estado para identificar a los operadores, supervisar las transacciones, recaudar impuestos, proteger a los consumidores e implementar políticas de juego responsable.
Cuanto más pequeño es el oleoducto, más espacio ocupan los operadores ilegales.
Por lo tanto, el éxito de una política regulatoria no debe medirse únicamente por la intensidad de las restricciones impuestas al mercado legal.
También debería medirse por su capacidad para atraer consumidores al entorno regulado.
Una regulación excesivamente restrictiva que resulte económicamente inviable o incapaz de competir con la oferta ilegal puede tener el efecto contrario al deseado.
El Tribunal Supremo Federal (TSF) debe considerar la coherencia del sistema.
El Tribunal Supremo Federal tiene claramente la autoridad para examinar la constitucionalidad de las decisiones tomadas por el Congreso Nacional.
Pero este análisis debe tener en cuenta el sistema legal en su conjunto.
Brasil ha decidido crear un nuevo tipo de lotería.
Entonces decidió regularlo.
Empresas autorizadas.
Cobró por las autorizaciones.
Estableció normas de cumplimiento, tributación y protección al consumidor.
Creó mecanismos de supervisión.
Y comenzó a luchar contra los operadores no autorizados.
Si el debate constitucional ahora pretende considerar todas las apuestas de cuotas fijas simplemente como juegos de azar incompatibles con el ordenamiento jurídico, será necesario responder a algunas preguntas difíciles.
¿Por qué no se aplicaría esta lógica a otras loterías?
¿Cuál es el criterio legal que distingue una apuesta estatal de una apuesta privada autorizada?
Si la preocupación radica en la pérdida económica del jugador, ¿qué tan relevante es el pago para cada tipo de juego?
Si la preocupación es la protección del consumidor, ¿estará realmente mejor protegido el consumidor en el mercado ilegal?
Si la preocupación es el blanqueo de capitales, ¿tendremos mayor o menor trazabilidad financiera sin operadores regulados?
Y por último: ¿una posible prohibición reduciría efectivamente el juego, o simplemente disminuiría la capacidad del Estado para controlarlo?
La seguridad jurídica es también una cuestión de política pública.
El debate sobre las apuestas en Brasil debe ir más allá de la dicotomía simplista de estar "a favor" o "en contra" de las apuestas.
La cuestión es más compleja.
El juego conlleva riesgos.
Es necesario abordar estos riesgos.
Pero el mercado ilegal también presenta riesgos, posiblemente incluso mayores precisamente porque elude los instrumentos diseñados para controlar el mercado ilegal.
El reto para Brasil debería ser mejorar la regulación, aumentar la protección del consumidor, combatir los abusos, elevar los estándares de juego responsable y, al mismo tiempo, ampliar el acceso al mercado autorizado.
La respuesta no puede ignorar el hecho de que la demanda económica existente tiende a buscar oferta.
Cuando el Estado proporciona un marco jurídico, puede establecer normas con respecto a esa relación.
Cuando todo el mercado se traslada a la clandestinidad, gran parte de esa capacidad se pierde.
Por eso, la pregunta más importante podría no ser:
¿Apostar es un juego de azar?
La pregunta correcta podría ser otra:
¿Qué modelo ofrece al Estado brasileño la mayor capacidad para proteger a los apostadores, recaudar impuestos, prevenir el blanqueo de capitales y supervisar una actividad para la que ya existe demanda?
Si la solución es un mercado regulado, el camino a seguir no es desmantelarlo.
Se trata de perfeccionarlo.
Y centrar los esfuerzos regulatorios en lo que debería ser el adversario común del Estado, los consumidores y las empresas autorizadas: el mercado ilegal.
(*) Angelo Alberoni es socio y director de operaciones de A2FBR, donde lidera iniciativas estratégicas y operativas, contribuyendo al crecimiento sostenible de la empresa. Con una sólida experiencia en gestión estratégica, adquirida en puestos anteriores como director en IBJR y director nacional en Novibet, Betsson y Betcris, mi trabajo se centra en la creación de campañas innovadoras y el fortalecimiento de las marcas en el mercado.
