Caixa conteste les loteries municipales devant la Cour suprême et présente des données sur leurs faiblesses.
La Caisse fédérale d'épargne du Brésil (Caixa Econômica Federal) a déposé une déclaration auprès de la Cour suprême fédérale en qualité d' amicus curiae dans le cadre de l'affaire de non-respect du précepte fondamental 1212. Le document a été adressé au ministre rapporteur, Kassio Nunes Marques, ce mardi 27 mai. L'action, intentée par le parti Solidarité, conteste la constitutionnalité des lois municipales ayant instauré des systèmes de loterie, de tombola et de paris propres à 13 municipalités brésiliennes.
L'ADPF 1212 conteste les réglementations de São Vicente, Guarulhos, Campinas et São Paulo dans l'État de São Paulo. Il remet également en question la législation de Belo Horizonte dans le Minas Gerais, d'Anápolis et de Caldas Novas à Goiás, de Foz do Iguaçu au Paraná, de Pelotas et de Porto Alegre dans le Rio Grande do Sul, de Bodó dans le Rio Grande do Norte, de Poá à São Paulo et de Miguel Pereira à Rio de Janeiro.
Le parti Solidarité fonde son opposition aux réglementations municipales sur cinq points principaux. Le premier concerne l'usurpation du pouvoir exclusif de l'Union de légiférer sur les consortiums et les loteries, tel qu'établi par l'article 22, point XX, de la Constitution fédérale. Le deuxième argument révèle un compromis avec le principe fédératif, puisque les municipalités créent leurs propres prestations sans transférer de fonds à l'Union ni aux États.
La plainte allègue également une atteinte à la libre concurrence, telle que stipulée à l'article 170, point IV, de la Constitution, en faveur des loteries municipales. Le quatrième argument met en lumière les risques sociaux, notamment l'endettement des ménages, le détournement de ressources essentielles et le manque de contrôle sur la dépendance au jeu. Le cinquième point mentionne l'exploitation irrégulière de sociétés non autorisées par le Secrétariat des prix et des paris du ministère des Finances.
La partie demanderesse soutient en outre que les paris en ligne excèdent les limites territoriales, violant ainsi l'article 35-A de la loi n° 13.756/2018. La loi n° 14.790 de décembre 2023 a modifié la loi n° 13.756/2018 et a centralisé au ministère des Finances les pouvoirs de réglementation et d'agrément des sociétés autorisées à exploiter des jeux de hasard. L'ajout de l'article 35-A à la législation confère aux Länder et au District fédéral un pouvoir normatif en matière d'exploitation des loteries, à l'exclusion des municipalités. Sur ce fondement, l'ADPF (Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental - Requête en non-respect d'un précepte fondamental) demande la déclaration d'inconstitutionnalité des réglementations municipales contestées. Elle sollicite également une directive générale enjoignant aux municipalités de s'abstenir de légiférer sur les loteries, les tombolas et les systèmes de paris.
Ce n'est qu'en 2025, après le dépôt de la plainte, qu'environ 55 municipalités réparties dans 17 États et régions du pays ont créé leurs propres loteries pour proposer des jeux de loterie et des paris sportifs. Plus de 80 municipalités ont publié des règlements au cours des trois dernières années pour créer des loteries, notamment Belém (PA), Betim (MG), Foz do Iguaçu (PR), Juiz de Fora (MG), São Gonçalo (RJ), Sorocaba (SP) et Teresópolis (RJ).
Une décision de justice suspend les opérations de loterie municipale à l'échelle nationale.
Le ministre Kassio Nunes Marques a accordé une injonction préliminaire, soumise à ratification par la Cour plénière en décembre 2025, suspendant les lois et actes municipaux instituant des loteries et des paris sportifs sur l'ensemble du territoire national. Cette décision repose sur le constat que l'exploitation des loteries ne constitue pas un « intérêt local ». Le ministre a estimé que la compétence législative relève exclusivement de l'Union, tandis que la compétence administrative incombe aux Länder et au District fédéral, dans les limites de la juridiction fédérale.
Dans sa décision, Nunes Marques a souligné que les services de loterie présentent un caractère strictement national sur le plan législatif et un caractère national et régional sur le plan administratif. Selon lui, cette question exige une grande vigilance de la part des pouvoirs publics en matière de normalisation et de mise en place d'une structure réglementaire centralisée. Pour le ministre, l'exploitation de points de vente de jeux au niveau local, sans contrôle du ministère des Finances et sans respect des critères nationaux, crée une situation juridique problématique : une activité économique interdite au niveau fédéral, mais apparemment autorisée dans 5 550 municipalités.
L'injonction préliminaire a ordonné la cessation immédiate des activités de loterie municipale, la suspension des appels d'offres en cours et l'abstention de toute nouvelle action en rapport avec cette affaire. La décision prévoit une amende journalière pour les municipalités, les entreprises et les gestionnaires publics en cas de non-respect de cette injonction. Le non-respect de cette décision entraîne une amende journalière de 500 000 R$ pour les municipalités et les entreprises qui continuent de proposer des services de loterie, et de 50 000 R$ pour les maires et les présidents des entreprises qui poursuivent des activités de loterie.
Le rapporteur a souligné que les établissements de paris ne répondant pas aux critères fixés par le pouvoir exécutif fédéral ne peuvent exploiter de services de loterie au niveau municipal. Toute interprétation contraire serait incompatible avec les principes constitutionnels de l'ordre économique (article 170 de la Constitution). La décision met en évidence que ce système diffus compromet le contrôle fédéral et assouplit les normes afin d'attirer les investissements et les recettes municipales, entravant ainsi l'harmonisation des paramètres et des règles de protection des consommateurs.
Lors de la séance plénière virtuelle, le ministre Flávio Dino a mis en lumière cette procédure. À ce jour, la Cour plénière ne s'est pas encore prononcée sur le sujet. L'injonction préliminaire prononcée par le rapporteur demeure en vigueur. Le ministre Kassio Nunes Marques a déjà autorisé plusieurs amis de la cour à participer à la procédure, dont la Caixa Econômica Federal.
Le ministre a ordonné la notification au Secrétariat des Prix et des Paris du Ministère des Finances, à l'Agence Nationale des Télécommunications (Anatel) et à l'Association Nationale des Jeux et Loteries (ANJL) afin qu'ils prennent les mesures appropriées, compte tenu des accords de coopération technique signés entre ces entités. En décembre 2024, le Secrétariat et l'Anatel ont officialisé l'Accord de coopération technique n° 45/2024 visant à optimiser le blocage des sites web exploitant illégalement les paris à cotes fixes. Plus récemment, ces trois entités ont signé l'Accord de coopération technique n° 4/2025 afin d'améliorer la détection et la lutte contre l'offre illégale de paris au Brésil.
La décision est appuyée par la mesure conservatoire accordée en janvier 2025 par le ministre André Mendonça dans l’action civile originale (ACO) 3 696, ratifiée par la Cour suprême plénière en mars 2025.
La Caixa organise des loteries fédérales depuis 1969 et possède une certification internationale.
La Caisse fédérale d'épargne du Brésil (Caixa Econômica Federal) exploite le système de loterie fédérale en situation de monopole depuis 1969. L'institution fonde sa demande d'intervention dans la procédure sur le fait qu'elle est l'entreprise publique habilitée à établir un monopole sur la loterie fédérale, conformément au décret-loi n° 759/1969. Selon la requête, la Caixa exploite le système de loterie fédérale depuis 1969, date à laquelle l'article 2 du décret-loi n° 759/1969 a établi que la CEF détenait le droit exclusif d'exploiter les services de la Loterie fédérale du Brésil et de la Loterie sportive fédérale, conformément à la législation en vigueur.
L'institution soutient que sa capacité à collaborer avec la Cour repose sur l' expertise accumulée au fil des décennies et sur des certifications qu'aucun autre acteur du marché national ne possède. La société cotée en bourse souligne que son implication dans le processus n'est pas motivée par des considérations de marché.
Caixa est le seul opérateur brésilien à détenir la certification de jeu responsable de niveau 3 de la World Lottery Association (WLA) . Ces certifications sont très exigeantes et leurs critères sont progressifs. Le communiqué souligne qu'aucune loterie municipale brésilienne n'est certifiée par la WLA.
La certification de niveau 3 atteste de la planification et de la mise en œuvre des meilleures pratiques en matière d'intégrité et de responsabilité sociale dans le secteur des loteries. Elle a été obtenue grâce aux bonnes pratiques mises en œuvre par l'entreprise dans ces domaines. La certification WLA-RGF certifie que Caixa opère selon les normes internationales les plus rigoureuses en matière de protection des joueurs. Ces normes incluent des mécanismes de lutte contre la dépendance au jeu et de prévention de l'endettement.
Le site web de la World Lottery Association confirme la certification de la Caixa lorsqu'on recherche le nom de l'institution. Cette reconnaissance internationale renforce la position de l'entreprise publique comme référence en matière de normes de gouvernance et de responsabilité sociale dans le secteur des loteries brésiliennes.
L'institution financière souligne qu'elle possède l'expertise technique et opérationnelle requise dans le secteur. La Caixa affirme détenir les connaissances techniques et opérationnelles du secteur des loteries au Brésil. Cette expérience accumulée lui permet d'offrir un appui technique pertinent pour l'analyse de la constitutionnalité des loteries municipales et de leurs implications pour le système national. L'institution a demandé que, dès l'acceptation de la requête, le rapporteur fixe un délai pour la présentation de son avis, lequel prévoit de présenter des arguments techniques, historiques et juridiques sur la question débattue dans le dossier, afin de protéger l'intérêt public.
La banque remet en question la conformité constitutionnelle des loteries municipales.
L'argument selon lequel la « loterie municipale » exprime l'autonomie locale présuppose qu'il s'agit d'une activité soumise à une réglementation essentiellement municipale. La Caixa soutient que ce postulat est contredit par le cadre constitutionnel. Le pouvoir de légiférer sur les consortiums et les loteries relève exclusivement de l'Union, conformément à l'article 22, point XX, de la Constitution fédérale.
La création de régimes de loterie municipale, même sous couvert du « respect des normes fédérales », déplace le centre de décision normatif vers plus de 5 500 régulateurs potentiels. Ce déplacement fragilise l’unité du système. Cette activité exige une uniformité réglementaire et n’est pas conforme à l’article 30, paragraphe 1, de la Constitution fédérale, selon le communiqué.
L'ampleur de l'activité de loterie et ses externalités qui dépassent le cadre de la commune confortent cet argument. Ce phénomène est amplifié dans l'environnement numérique. La Caixa soutient que cette activité ne peut être qualifiée d'« intérêt local ».
Dans le contexte actuel, les paris en ligne occupent une place prépondérante. L'idée d'une loterie « strictement municipale » est illusoire, selon l'argumentation présentée. Les paris transcendent les frontières territoriales, engendrant des conflits de juridiction.
La question de la municipalisation devient controversée dans le contexte des plateformes numériques. La Caixa souligne que la législation locale peut servir de plateforme opérationnelle étendue. L'article 35-A de la loi 13.756/2018 est cité à cet égard.
Les données de l'IBGE révèlent des limitations administratives municipales.
L'éventuelle intégration des loteries municipales rendra le contrôle de cette activité pratiquement impossible, selon la Caixa Econômica Federal. Un contrôle efficace exige une surveillance en temps réel, une équipe spécialisée et une infrastructure solide. La fragmentation municipale crée un scénario « sans précédent au niveau mondial », indique le document.
Les données de l'IBGE (Institut brésilien de géographie et de statistique) révèlent une situation de fragilité structurelle, particulièrement marquée dans les petites communes. L'enquête met en évidence la précarité de l'emploi et la faible présence d'un système d'audit interne institutionnalisé. Le pourcentage de petites communes disposant d'un tel système est particulièrement bas.
L'étude révèle une absence ou une mise en œuvre embryonnaire des programmes d'intégrité dans les municipalités. On constate d'importantes lacunes en matière d'infrastructure informatique et de sécurité des systèmes d'information. Cette situation est incompatible avec les exigences techniques d'un système de loterie intégré.
L'activité de loterie repose sur des processus multidisciplinaires, la traçabilité et la cybersécurité. Dans la pratique municipale, cela se traduirait souvent par une externalisation sans réelle capacité d'audit et de contrôle du prestataire. La Caixa souligne qu'il ne s'agit pas d'une simple conjecture.
Même les États rencontrent déjà des difficultés à mettre en place des structures de contrôle et de supervision. Ce problème est exacerbé au niveau des municipalités, selon la Caixa. La littérature institutionnelle démontre que les entités infranationales sont confrontées à des défis structurels dans ce domaine.
L’expérience concrète des entités infranationales et la judiciarisation récurrente de la question témoignent des difficultés rencontrées. Les États et les municipalités se heurtent à des obstacles pour mettre en œuvre des mécanismes de contrôle adéquats.
Les litiges mettent en lumière les tensions réglementaires au sein du secteur.
La judiciarisation intense de cette question se concrétise dans les ADPF 492 et 493, dans l'ADI 7640 et dans l'ADPF 1212 elle-même. Ces procédures illustrent la fréquence à laquelle les initiatives infranationales mettent à l'épreuve, voire dépassent, les limites légales et constitutionnelles établies. L'intervention judiciaire devient alors nécessaire pour contenir les asymétries réglementaires, définir les compétences et encadrer les opérations de loterie décentralisées.
La Cour suprême brésilienne (STF) s'était déjà prononcée sur les effets potentiellement néfastes des loteries, en particulier des paris à cotes fixes, dans l'arrêt conjoint des ADI 7.721 et 7.723, sous la présidence du ministre Luiz Fux, publié en novembre 2024. À cette occasion, la Plénière avait souligné l'insuffisance de protection et le déficit réglementaire en la matière.
Le document mentionne les phénomènes d’« arbitrage réglementaire » et de « course vers le bas », étudiés par Knight et Schiff en 2012. La recherche démontre comment la fragmentation réglementaire peut conduire à un environnement d’instabilité et d’inefficacité, nuisant à l’intégrité du marché des loteries dans son ensemble.
Il n'existe aucun système de contrôle régulier et continu exercé par les agences fédérales ou étatiques sur les municipalités. Le Secrétariat aux prix et aux paris n'interviendrait qu'en cas d'ingérence au niveau fédéral. Ce modèle met en évidence un manque de supervision permanente, comme l'a souligné la Caixa Econômica Federal (la banque publique brésilienne).
L'absence de surveillance continue compromet l'intégrité du système. L'institution estime que la multiplication des opérateurs municipaux rendrait tout contrôle impossible.
La fragmentation réglementaire menace la lutte contre le blanchiment d'argent.
Les loteries sont reconnues comme des activités à haut risque de blanchiment d'argent. La multiplication des réglementations affaiblit ce contrôle. Les systèmes locaux les moins robustes peuvent servir de points d'entrée au blanchiment d'argent.
Le manque d'uniformité dans les rapports transmis au COAF (Conseil de contrôle des activités financières) et dans les pratiques de conformité nuit à l'image du Brésil auprès des organismes internationaux de contrôle financier. Les rapports officiels de l'ENCCLA (Stratégie nationale de lutte contre le blanchiment d'argent et le financement du terrorisme) corroborent cette affirmation. Ces documents indiquent que les lacunes réglementaires, la fragmentation du contrôle et le manque d'uniformité des politiques de prévention du blanchiment d'argent et du financement du terrorisme accroissent le risque que le secteur financier soit utilisé pour dissimuler des fonds illicites.
La fragmentation du régime d'autorisation et de contrôle représente une modification structurelle du modèle de contrôle. Le dispositif actuel comprend 27 organismes de réglementation étatiques, en plus de l'organisme fédéral. L'extension potentielle à plus de 5 500 municipalités fragilise l'harmonisation des rapports transmis au COAF (Conseil de contrôle des activités financières). Le document présenté au Tribunal fédéral souligne que cette extension accroît le risque de sous-déclaration et compromet la coordination nationale du contrôle des activités de loterie.
Le Brésil s'expose à des risques d'atteinte à sa réputation auprès des instances internationales de contrôle financier. Le Groupe d'action financière (GAFI) évalue l'efficacité de la lutte contre le blanchiment d'argent au niveau national. Le manque de capacités techniques et de ressources pour mettre en œuvre et suivre des programmes rigoureux de lutte contre le blanchiment d'argent dans des milliers de municipalités fragilise le système.
La résolution n° 22/2012 de la COAF établit des obligations qui supposent que les opérateurs disposent de capacités d’analyse et de surveillance adéquates. Les données municipales relatives à la gouvernance, à l’audit et à la conformité indiquent que ce scénario n’est pas facilement reproductible dans la plupart des municipalités brésiliennes.
Une étude met en évidence une cannibalisation des revenus de la loterie.
La fragmentation des loteries a des conséquences sur le financement des activités sociales du pays. La dispersion et le partage des recettes réduisent la capacité de l'État à collecter des fonds. La concurrence entre les juridictions exerce une pression sur le taux de redistribution , qui représente le pourcentage des gains versés aux parieurs. Cette dynamique encourage également les bonus et les assouplissements réglementaires, diminuant ainsi le transfert de fonds vers les activités sociales, ce que l'on appelle la « taxe implicite » des loteries.
Une étude récente de la NYU Stern School of Business a analysé les données de milliers de points de vente aux États-Unis. Cette recherche a démontré que la légalisation exclusive des paris sportifs en personne est associée à une baisse des ventes de loterie traditionnelle. Ce phénomène est qualifié d'effet de substitution, également appelé cannibalisation.
Les données empiriques montrent que les paris sportifs en point de vente physique concurrencent directement les loteries traditionnelles. Cette concurrence s'explique par le fait que ces deux modalités partagent le même espace physique, le même profil de consommateurs et la même logique de commodité. L'introduction de loteries municipales, notamment dans des modalités qui concurrencent directement les loteries existantes, n'entraînera pas nécessairement une expansion du marché global.
La tendance observée indique une redistribution des mises. Les loteries fédérales et étatiques existantes seraient confrontées à une concurrence directe de la part des systèmes municipaux proposés. Il en résulterait une redistribution des mises, entraînant une cannibalisation des recettes consolidées et, par conséquent, une diminution des fonds alloués aux programmes sociaux fédéraux et étatiques.
La comparaison entre les modèles fédéral et municipal révèle des disparités.
Le modèle de loterie fédérale est structuré autour d'une fonction sociale spécifique. Le cas concret de la loterie de Bodó illustre les distorsions engendrées par cette fragmentation réglementaire. Les municipalités fixent des taux de redistribution supérieurs à ceux autorisés par l'Union, augmentant ainsi le pourcentage des gains versés aux parieurs.
Les municipalités définissent le pourcentage des transferts sociaux en fonction des recettes brutes des jeux (RBJ), qui correspondent aux mises moins les gains distribués. Cette méthode diffère de la logique fédérale, qui exige un prélèvement basé sur un pourcentage de transferts calculé directement à partir des mises. Les législations municipales de Guarulhos (SP), São Vicente (SP), Belo Horizonte (MG), São Paulo (SP) et Campinas (SP) ont été citées en exemple de réglementations qui s'écartent de la discipline fédérale en matière de transfert des fonds collectés, créant ainsi un déséquilibre au niveau fédéral.
Dans les loteries CAIXA, un volume de recettes de 415 millions de R$ génère un retour à la société sous forme de transferts sociaux dépassant 180 millions de R$, représentant 43,37 % du total collecté.
Les loteries fédérales ont alloué 12,2 milliards de reais aux domaines prioritaires en 2025.
Les chiffres officiels de la Caixa Lotteries pour l'année 2025 ont été joints à la requête afin de démontrer l'efficacité du modèle fédéral centralisé. Selon ce document, les recettes brutes des loteries fédérales ont atteint des niveaux records au cours de cet exercice fiscal. Les transferts sociaux se sont élevés à 12,2 milliards de réaux (R$) vers les zones prioritaires du pays, soit plus de 45 % du montant total collecté cette année-là.
La répartition des ressources a concerné différents secteurs. La Sécurité sociale a reçu 4,46 milliards de reais sur le total alloué. La Sécurité publique, par le biais du Fonds national de sécurité publique et du Fonds national pénitentiaire, a reçu 2,54 milliards de reais. Le secteur du sport s'est vu allouer 1,32 milliard de reais, tandis que l'Éducation et la Culture ont bénéficié de contributions via le Fonds de financement des études et le Fonds national de la culture.
La pétition met en lumière d'autres retombées financières des loteries fédérales. Plus de 10 milliards de reais ont été versés en gains aux parieurs au cours de l'exercice fiscal. Les recettes fiscales de l'État fédéral ont atteint 2,6 milliards de reais. La Caixa soutient que ces résultats démontrent la capacité institutionnelle, opérationnelle et de contrôle nécessaire pour transformer les opérations de loterie en avantages sociaux concrets, traçables et vérifiables à l'échelle nationale.
La Caixa fait la distinction entre les loteries d'État et les loteries municipales.
Le document présenté au ministre rapporteur, Kassio Nunes Marques, établit une distinction entre les loteries d'État et les loteries municipales. La Caixa soutient que le débat sur les « entités infranationales » n'autorise pas le transfert automatique aux municipalités. L'institution souligne que d'autres arrêts du Tribunal fédéral, tels que les décisions ADPF 492 et 493 et l'arrêt ADI 4986, concernaient des États, et non des municipalités.
La pétition met en avant une distinction juridique formelle et une différence institutionnelle substantielle entre les deux niveaux. Les loteries d'État et fédérales sont placées sous l'égide de structures plus établies, comprenant des agences autonomes, des sociétés, des conseils fiscaux et des objectifs de transfert clairement définis. Caixa précise que certaines loteries d'État sont membres de l' Association mondiale des loteries , comme Loterj et Lotep, tandis que Lottopar bénéficie d'une certification de niveau 2.
Le document souligne qu'aucune loterie municipale n'est certifiée par la World Lottery Association . L'institution fait valoir que les loteries d'État sont abordées sous l'angle de la coordination fédérale et des capacités institutionnelles à grande échelle. En revanche, les loteries municipales se heurteraient à des obstacles liés aux capacités administratives, à la gouvernance et aux technologies de l'information, sans compter le problème des débordements territoriaux dans l'environnement numérique.
La Caisse fédérale d'épargne du Brésil (Caixa Econômica Federal) présente un résumé comparatif des arguments juridiques pour et contre les loteries municipales. Le document indique que l'analyse présentée dans la requête démontre la supériorité des arguments opposés.
La pétition conclut en qualifiant l'autorisation d'exploitation de loteries municipales de risque systémique. La fragmentation du marché des loteries au niveau municipal représente une menace pour l'ordre économique, la sécurité financière et l'efficacité des politiques sociales au Brésil.
La fragmentation du marché des loteries au niveau municipal favoriserait l'« arbitrage réglementaire » et la création de « paradis fiscaux » internes. Ce processus pervertirait la vocation sociale de la loterie, selon la Caixa Econômica Federal (la banque publique brésilienne qui gère les loteries). Le manque de moyens de contrôle et d'harmonisation des procédures affaiblirait la lutte contre le blanchiment d'argent et le financement du terrorisme.
Les recettes sociales consolidées, essentielles aux politiques publiques nationales, seraient compromises. L'effet de cannibalisation et la dilution des ressources nuiraient au financement des programmes sociaux. Les asymétries réglementaires et la concurrence déloyale pénaliseraient les opérateurs légitimes et le système de loterie nationale lui-même.
La Caixa soutient que les analyses techniques et de marché démontrent les risques liés à l'autorisation des loteries municipales. La banque appuie l'ADPF (Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental - Requête en non-respect d'un précepte fondamental), demandant la confirmation de l'injonction préliminaire et s'opposant à la possibilité de loteries municipales au Brésil.
L’admission de la CEF (Caixa Econômica Federal) en qualité d’ amicus curiae permettra à cette institution de présenter des déclarations, des documents et des informations qu’elle jugera pertinents pour le jugement de l’affaire. Cette participation ne lui confère pas le statut de partie à la procédure, mais lui permet de contribuer techniquement à l’analyse du dossier. D’autres entités ont déjà sollicité leur participation en qualité d’ amicus curiae , et le rapporteur a admis certaines d’entre elles.
Déclaration en tant qu'Amicus Curiae pour la Caixa Econômica Federal
