赌博法：一场应该玩的游戏

巴西众议院批准了一项法案的基本文本，该法案“将所谓的博彩游戏——如宾果游戏、赌场和动物游戏——合法化”[1]，这是巴西议会传出的最新消息，已成为巴西媒体的头条新闻。

然而，该项目仍需经过参议院审议，共和国总统已经表示，如果该项目最终获得国民议会批准，他将予以否决[2]。

问题是：在巴西对这些游戏进行监管是否是一件好事？在赌博受到监管的国家，实际情况如何？应该采取哪些预防措施？

本文旨在通过探索性、解释性和比较性的方法，对上述问题的答案进行分析。

关于巴西禁止赌博的政策。

在巴西，禁止（或限制）赌博的法律自 1946 年起就已存在，即第 9215/46 号法令，该法令于 1988 年被纳入宪法，成为普通法，其目标是：“禁止在全国范围内从事或利用赌博活动”。

有必要阐明该规则背后的考量因素：

“考虑到打击赌博是普遍良知的必然要求；

鉴于所有文明民族的刑法都包含旨在达到此目的的准则；

鉴于巴西人民的道德、法律和宗教传统与赌博的行为和剥削相悖；

鉴于对一般法律作出的例外规定，已经出现了有损道德和良好风俗的滥用行为；

考虑到在联邦首都以及水疗、温泉或气候度假村从事和经营赌博活动的许可证和特许权是临时授予的，随时可能被撤销。

因此，即使从宗教角度来看，上述法律也无疑已经过时，正因如此，所谓的“福音派团体”反对此时批准赌博[3]。

此外，同样的论断表明，其他国家存在禁止赌博的趋势，但事实并非如此，因为赌博在世界各地很多地方都存在，例如邻国乌拉圭[4]和委内瑞拉[5]，以及葡萄牙。在葡萄牙，赌博活动是在国家监管下进行的，因为葡萄牙第422/89号法令规定：

第一条 机会游戏或赌博。机会游戏或赌博是指其结果完全或主要取决于运气的游戏。第二条 监管。机会游戏或赌博的监管由负责旅游业的政府官员负责。

此外，葡萄牙的一些学者认为赌博是一种真正的公共服务特许权[6]，尽管对此观点尚未达成共识[7]。无论如何，事实是葡萄牙已经认识到，控制赌博禁令极其困难，因此最好允许赌博在国家监管下进行[8]，这样也便于征税[9]。

事实上，与巴西相比，即使在巴西禁止赌博的情况下，在巴西的几个城市也经常能看到赌博场所，其中所谓的“bicheiros”在巴西社会中占据了重要地位，就像Castor de Andrade的情况一样[10]。

鉴于此，人们不禁要问：巴西效仿葡萄牙的做法，允许赌博、对其进行监管并征税，岂不是更好？此外，允许赌博还能预防犯罪，因为目前非法的活动将变得合法化并受到监管。事实上，巴西还有其他一些例子表明，禁令最终会导致边缘化和税收减少，例如禁止种植大麻，但这又是另一个话题了。

总之，所讨论的问题确实非常复杂，这一点将在下一节中阐述。

关于巴西赌博监管的问题

首先，必须强调的是，赌博在巴西并没有被完全禁止。

第 13.756/2018 号法律规定：

“第29条 兹设立一种彩票形式，作为联盟的专属公共服务，称为固定赔率投注，其商业运营将在全国范围内进行。第1款 本条标题所述的彩票形式，是指与真实体育赛事相关的投注系统，该系统在投注时即已确定，若预测正确，投注者可赢得的金额。”

因此，可以看出，作为一项联邦专属公共服务，巴西允许所谓的固定赌注投注，玩家可以确切地知道自己将花费多少以及可能赢得多少，这与Mega-Sena等彩票类似。值得注意的是，与赌场和其他赌博活动不同，这种类型的游戏不存在损失巨额资金的可能性。此外，根据明确的法律规定，巴西的此类游戏属于公共服务，因此受到国家监管，正如上文提到的葡萄牙的情况一样。

然而，众议院最近通过的这项法案旨在扩大巴西的博彩类型，包括允许联邦内除米纳斯吉拉斯州和里约热内卢州（可各设两家）、圣保罗州（可设三家）以外的每个州都拥有赌场。此外，该法案还寻求将“动物游戏”（Jogo do Bicho）合法化，并恢复宾果游戏厅，但需满足最低资本要求并获得授权[11]。

最大的问题是：该项目是否采取了所有必要的预防措施，以避免巴西批准扩大赌博活动时面临的两大担忧，即：赌博确实会上瘾[12]，以及该项目最终获得批准可能会为巴西的洗钱活动打开方便之门[13]？

关于成瘾问题，该项目设想了一项“保护玩家和赌徒的国家政策[14]”，其指导方针之一是：“IV – 预防和治疗与赌博和投注障碍相关的行为障碍”，以及“V – 预防和制定解决玩家和赌徒过度负债的规则和程序”。

此外，该项目还包括：

第一部分——关于债务预防

第80条 运营实体不得：一、以任何形式提供预付款、预付款、奖金或先行优惠，即使仅出于促销、广告或宣传目的，以进行游戏或投注；二、与任何法人实体订立合伙、协议、合同或任何其他形式的安排或商业安排，以允许或便利玩家或投注者获得信贷或保理业务；三、在其实体场所内设立或允许设立任何向玩家和投注者提供信贷或进行保理业务的法人实体的代理机构、办事处或代表处；第81条 任何形式、已体现或已正式化的法律交易，其目的或可能构成：一、为游戏或投注产生的债务提供贷款或预先担保；或二、承诺以资产、权利和价值的转让、让与或实物支付以清偿游戏或投注产生的债务，均属无效。

然而，上述指导原则仅仅是程序性规范，需要有效实施才能产生任何实际效果，这个问题应该进行更深入的讨论。

旨在防止负债的禁令，若能禁止以赌博为目的的贷款发放，则更为有效。这项措施对于避免赌徒过度负债至关重要，但还不够，因为限制合法贷款往往会导致赌徒转向高利贷，而这种可能性带来的后果极其危险且令人担忧。因此，主管部门必须更彻底地解决这一问题。

关于洗钱问题，该法案规定：

第五章——关于防止洗钱和恐怖主义融资 第一章——关于预防政策

第84条 经营实体必须实施并维护一项基于旨在防止其被用于洗钱和恐怖主义融资活动的原则和准则而制定的政策。 仅此一款。本章的各项规定将由经济部负责实施。

第 85 条。预防政策必须形成文件，经运营实体董事会批准，不断更新，并符合以下风险状况：I – 运营实体本身；II – 玩家和投注者；III – 游戏和投注涉及的资源数量和规模；以及 IV – 运营实体的员工、合作伙伴和外包服务提供商。

唯一一段。运营实体必须以清晰易懂的语言，向其员工、合作伙伴和外包服务提供商披露本条所述的政策，披露的详细程度应与所执行的职能和信息的敏感性相符。

第86条 除经济部颁布的规章中规定的其他条款外，预防政策应包含以下方面的指导方针和规则：一、明确履行本章及经济部颁布的规章中规定的义务的责任；二、评估和分析游戏和博彩以及新技术使用的程序，以持续降低洗钱和恐怖主义融资的风险；三、内部风险评估，旨在识别和衡量利用游戏和博彩进行洗钱和恐怖主义融资的风险；四、评估本章所述政策、程序和内部控制的有效性；五、员工、合作伙伴和外包服务提供商的选择、聘用和培训；以及六、预防洗钱和恐怖主义融资的程序。

上述几点再次表明，这些规则过于抽象，无法提供有效机制来打击通过赌博进行洗钱的行为。提案中显然表达了对这一问题的关注，但却缺乏更有效的切实措施。

此外，该项目预计经济部将负责监管上述法律规定；然而，这不是理想的情况，因为如果法律本身能够详细说明如何有效打击利用赌博作为洗钱手段的行为，那就更好了。

此外，将上述监管工作交由经济部负责令人极为担忧。首先，这会推迟解决本应与未来任何法律同时解决的问题。其次，将监管工作交由某个部委负责，会导致预防措施随着政府更迭而变化，从而造成本应保持不变的政策出现断层。

最后，该项目确实解决了围绕巴西赌博业可能扩张的最大担忧，但它只是以一种理论性和肤浅的方式进行，这仍然不足以消除现有的担忧。

结论

不可否认，在巴西扩大博彩业可以创造新的就业机会，刺激旅游业发展，促进经济增长，并增加税收。因此，我们不应该仅仅主张否决这项提议。

然而，巴西的赌博业扩张不能操之过急，必须采取必要的预防措施，避免赌徒中出现各种病症，并防止赌博成为洗钱的工具。

因此，讨论不能简化为批准或不批准赌博法案，而应该辩论应该存在哪些法律机制，以便在批准该法案后，该活动能够有效地实现其预期目标，但又不会对社会造成危害。

归根结底，这是一场艰难的游戏，但却是一场必须玩的游戏。

(*) 里卡多·拉塞尔·布兰道·卡瓦尔坎蒂是一位联邦公设辩护人，也是IFPE的终身教授，拥有法学硕士学位，目前正在攻读法学博士学位，同时也是政治学专家。以上文章发表于《法律顾问杂志》（Revista Consultor Jurídico）。

参考资料

阿马拉尔，迪奥戈·弗雷塔斯。行政法课程，卷。 2，第二版，科英布拉：阿尔梅迪纳。 2003年。

若昂·阿马拉尔·阿尔梅达；桑切斯，佩德罗·费尔南德斯。公共采购主题，科英布拉：Coimbra Editora，2011 年。第一卷。

科雷亚，何塞·曼努埃尔·塞尔武洛。行政合同中的合法性和合同自治，科英布拉：阿尔梅迪纳，2020 年。

贡恰尔维斯，佩德罗·科斯塔。行政法手册，卷。 1、阿尔梅迪纳：科英布拉，2020 年。

https://brasil.elpais.com/internacional/2021-09-06/nicolas-maduro-reabre-cassinos-em-busca-de-oxigenio-para-a-economia-venezuelana.html.

https://g1.globo.com/politica/noticia/2022/02/24/camara-aprova-texto-base-de-projeto-que-legaliza-jogos-de-azar-e-cria-regras-para-exploracao-de-apostas.ghtml.

https://igamingbrazil.com/cassino/2021/03/25/uruguai-anuncia-novas-medidas-de-contencao-mas-cassinos-seguem-abertos/.

https://noticias.uol.com.br/politica/ultimas-noticias/2022/02/23/ofensiva-da-bancada-evangelica-trava-votacao-de-projeto-sobre-jogos-de-azar.htm.

https://www.camara.leg.br/noticias/854027-plenario-conclui-votacao-do-projeto-que-legaliza-jogos-de-azar-veja-como-ficou-o-texto/.

https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra;jsessionid=node0xwh3ni9r3ymu3qmx4wb68qxz48049514.node0?codteor=2139618&filename=Tramitacao-PL+442/1991.

https://www.conjur.com.br/2022-fev-26/pierpaolo-cruz-bottini-jogos-azar-lavagem-dinheiro.

https://www.gruporecanto.com.br/2019/blog/vicio-em-jogos/.

https://www.poder360.com.br/governo/bolsonaro-diz-que-vetara-projeto-sobre-jogos-de-azar/.

[1]来源：https://g1.globo.com/politica/noticia/​​2022/02/24/camara-aprova-texto-base-de-projeto-que-legaliza-jogos-de-azar-e-cria-regras-para-exploracao-de-apostas.ghtml。访问日期：2022年03月03日。

[2] 来源：https://www.poder360.com.br/governo/bolsonaro-diz-que-vetara-projeto-sobre-jogos-de-azar/。访问日期：2022年03月03日。

[3] 来源：https://noticias.uol.com.br/politica/ultimas-noticias/2022/02/23/ofensiva-da-bancada-evangelica-trava-votacao-de-projeto-sobre-jogos-de-azar.htm。访问日期：2022年03月03日。

[4] 来源：https://igamingbrazil.com/cassino/2021/03/25/uruguai-anuncia-novas-medidas-de-contencao-mas-cassinos-seguem-abertos/。访问日期：2022年03月03日

[5] 来源：https://brasil.elpais.com/internacional/2021-09-06/nicolas-maduro-reabre-cassinos-em-busca-de-oxigenio-para-a-economia-venezuelana.html。访问日期：2022年03月03日。

[6] 贡恰尔维斯，佩德罗·科斯塔。行政法手册，第 1 卷，阿尔梅迪纳：科英布拉，2020 年。第 827 页。

[7]阿马拉尔，迪奥戈·弗雷塔斯。行政法课程，卷。 2，第二版，科英布拉：阿尔梅迪纳。 2003 年。 579.

[8]若昂·阿马拉尔·阿尔梅达；桑切斯，佩德罗·费尔南德斯。公共采购主题，科英布拉：Coimbra Editora，2011 年。第一卷，第 192 页。

[9] 科雷亚，何塞·曼努埃尔·塞尔武洛。行政合同中的合法性和合同自治，科英布拉：阿尔梅迪纳，2020 年。 419.

[10] 来源：https://noticias.r7.com/brasil/saiba-quem-foi-castor-de-andrade-o-mais-poderoso-dos-contraventores-16102019。访问日期：2022年03月03日。

[11] 来源：https://www.camara.leg.br/noticias/854027-plenario-conclui-votacao-do-projeto-que-legaliza-jogos-de-azar-veja-como-ficou-o-texto/。访问日期：2022年02月03日。

[12] 来源：https://www.gruporecanto.com.br/2019/blog/vicio-em-jogos/。访问日期：2022年02月03日。

[13] 关于此主题：https://www.conjur.com.br/2022-fev-26/pierpaolo-cruz-bottini-jogos-azar-lavagem-dinheiro。访问日期：2022年02月03日。

[14] 该项目的全文可在以下网址获取：https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra;jsessionid=node0xwh3ni9r3ymu3qmx4wb68qxz48049514.node0?codteor=2139618&filename=Tramicatacao-PL+442/1991。访问日期：2022年02月03日。