El Tribunal Supremo de Brasil escucha a las partes involucradas en el caso de las loterías municipales y aplaza la sentencia del caso ADPF 1212.
El Pleno del Tribunal Supremo Federal (TSF) inició este miércoles (4) el análisis del Argumento de Incumplimiento del Precepto Fundamental (ADPF) 1212 , presentado por el partido Solidaridad contra las leyes y decretos municipales que crean, autorizan o regulan las loterías y las apuestas deportivas a nivel local. La sesión, presidida por el Ministro Edson Fachin, se limitó a la lectura del informe y a los argumentos orales. Al finalizar, se suspendió la sentencia, sin fecha de reanudación y sin que se produjera votación alguna.
La medida cautelar preliminar emitida por el ponente, el ministro Nunes Marques, el 13 de diciembre de 2025, suspende todas las leyes y decretos municipales relativos a loterías y apuestas deportivas, así como los procesos de licitación en curso y la operación de servicios ya autorizados, bajo pena de multa de hasta R$ 500 diarios. La decisión comenzó a ser revisada en la sesión plenaria virtual, pero fue interrumpida por una solicitud de audiencia separada del ministro Flávio Dino, que llevó el caso a la sesión plenaria presencial.
Lo que dice el informe
En el informe, Nunes Marques enumeró las normas cuestionadas por Solidariedade: São Vicente, Guarulhos, Poá, Campinas y la capital, en São Paulo; Belo Horizonte (MG); Foz de Iguazú (PR); Pelotas y Porto Alegre (RS); Caldas Novas y Anápolis (GO); Bodó (RN); y Miguel Pereira (RJ). La acción también abarca la creación de loterías municipales en general, lo que, según el partido, surge de una mala interpretación del artículo 30 de la Constitución.
La Procuraduría General de la República (AGU) y la Procuraduría General de la República (PGR) se pronunciaron a favor de la acción en los expedientes. Los municipios defendieron la validez de la normativa basándose en el interés local y en precedentes de la propia Corte Suprema Federal.
Solidaridad: de 13 a más de 70 municipios
El abogado del partido Solidaridad, Iván Cândido da Silva de Franco, afirmó que el asunto "estaba completamente fuera de control en el país" hasta la intervención del Tribunal Supremo. Según él, la petición inicial señalaba 13 municipios con loterías propias, y para cuando se consideró la medida cautelar, la cifra ya superaba los 70.
El caso más citado fue el de Bodó (RN), un municipio con aproximadamente 2.400 habitantes que acreditaba a 38 empresas, una por cada 62 residentes. Ninguna de ellas contaba con autorización de la Secretaría de Premios y Apuestas del Ministerio de Hacienda (SPA/MF). Según el abogado, la autorización municipal costaba alrededor de R$ 5 por empresa, mientras que la autorización federal costaba R$ 30 millones. "¿Qué interés local tendrían estas empresas en operar en una ciudad como Bodó? Me lo diré a mí mismo: ninguno", afirmó. Para él, algunos municipios funcionaban como "verdaderos centros" para empresas que no querían someterse a la regulación federal. También citó São Vicente y Poá, donde la misma empresa supuestamente operaba apuestas de cuotas fijas sin autorización de la SPA y terminales de videolotería.
El argumento se basaba en tres pilares: la competencia exclusiva de la Unión para legislar sobre loterías (artículo 22, inciso XX, de la Constitución, y precedente vinculante 2); la falta de interés local; y los precedentes del Tribunal Supremo Federal (TSF). Según el abogado, las sentencias ADPF 492 y 493 y ADI 4986, citadas por Gilmar Mendes, reconocían la competencia material de los Estados con base en la competencia residual del artículo 25, sin extenderla a los municipios. Asimismo, citó la sentencia ADPF 357, citada por Cármen Lúcia, para clasificar el modelo municipal como una «superpreferencia financiera autootorgada»: los municipios recibían su parte de las loterías federales y estatales y, aun así, conservaban todos los ingresos locales.
El abogado afirmó que la Medida Provisional 1.394/2026, que prohibía las apuestas de cuotas fijas, no invalida la acción. La parte solicitó al Pleno que confirmara la medida cautelar, declarara inconstitucional toda la normativa municipal sobre el tema e instruyera a los municipios a no promulgar leyes similares.
Ciudad de São Paulo: "más grande que Portugal"
La abogada del municipio de São Paulo, Simone Andrea Barcelos Coutinho, argumentó inicialmente que la ADPF (Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental - Reclamación de Incumplimiento de un Precepto Fundamental) no debía ser considerada, debido a una violación del principio de subsidiariedad: las leyes municipales pueden ser impugnadas mediante acción directa ante los Tribunales de Justicia estatales. Aclaró que la capital promulgó la ley, pero no implementó el servicio.
En cuanto al fondo del asunto, la fiscal argumentó que el interés local no puede medirse de la misma manera en todos los municipios. São Paulo, con más de 12 millones de habitantes, “tiene una población mayor que la República Portuguesa”, afirmó. Según ella, la ley de São Paulo restringía el servicio al territorio municipal, y el ayuntamiento cuenta con capacidades de geolocalización, control de direcciones IP, monitoreo de señales telefónicas y bloqueo de VPN. Respecto a la ludopatía, declaró que sería necesario realizar una investigación de campo para determinar si las loterías convencionales inducen ludopatía como otras formas de apuestas.
La Fiscalía General de Brasil (AGU) considera que las leyes federales son "inconstitucionales".
La Secretaria General de Litigios de la Fiscalía General, Isadora Maria Belém Rocha Cartaxo de Arruda, elogió la audiencia pública convocada por Luiz Fux el día anterior y trasladó el discurso del gobierno contra las apuestas al proceso de la lotería municipal. Argumentó que, a juicio de la Fiscalía General, la regulación federal de las apuestas de cuotas fijas era insuficiente para contener sus "externalidades", lo que llevó a la promulgación de la Medida Provisional 1.394 y a la "inconstitucionalidad" de las Leyes 13.756/2018 y 14.790/2023 en lo que respecta a las apuestas. En la práctica, la Unión afirmó que la ley aprobada y regulada durante el propio gobierno de Lula se volvió inconstitucional.
La secretaria citó datos del Ministerio de Salud que muestran un incremento de más del 200% en los servicios del SUS (Sistema Único de Salud de Brasil) relacionados con la ludopatía entre 2018 y 2026. También citó una encuesta de la Asociación Brasileña de Supermercados (Abras) según la cual las ventas minoristas de alimentos crecieron un 6,5% en la semana del 5 al 11 de octubre y un 6,3% en la semana siguiente, inmediatamente después de la Medida Provisional, destacando el arroz, el aceite, la pasta y el café.
Respecto a los méritos de la ADPF (Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental - Claim of Non-Compliance with a Fundamental Precept), la AGU (Procuraduría General de la Unión) reiteró que la Constitución otorga a la Unión competencia legislativa y a los Estados competencia material residual, mientras que la lista del artículo 30 no incluye los servicios de lotería. Recordó la ACO 3696, en la que el Ministro André Mendonça declaró, en una medida cautelar ratificada por el Pleno en el caso Loterj, que la flexibilización de la territorialidad debilita la supervisión. Para la AGU, la MP 1.394 «amplifica» la importancia de la sentencia, porque parte de la normativa municipal permite el funcionamiento de establecimientos de apuestas por empresas sin autorización de la Unión.
ANJL desafía a Abras en el estrado.
La Asociación Nacional de Juegos y Loterías (ANJL), que agrupa a los operadores federales autorizados por la SPA, se pronunció a través del abogado Pietro Cardia Lorenzoni y limitó su contribución a las apuestas de cuotas fijas. Sin embargo, primero cuestionó directamente los datos de Abras utilizados por la AGU. Según él, tres semanas antes de la prohibición, el aumento del consumo en supermercados fue del 12,8%, y la comparación de 2026 con 2025 muestra un crecimiento constante en los ingresos del sector. "No es pertinente establecer una relación causal con la prohibición de las apuestas", afirmó. La ANJL se comprometió a recopilar las cifras en presentaciones escritas.
En cuanto al fondo del asunto, la entidad se decantó por la fuente original. Para Lorenzoni, la experiencia demostraba que las apuestas municipales de cuotas fijas no eran sostenibles dentro del territorio municipal y se utilizaban como un atajo "rápido y menos regulado" para la explotación nacional. Según él, en la práctica no se respetaban las convocatorias que exigían georreferenciación, existía tolerancia por parte de las entidades hacia la actividad nacional y bajos niveles de cumplimiento de la Ley 14.790 y el Código de Protección al Consumidor.
Anseja: "No dejen fuera a los municipios de este juego"
La abogada Ana Sofía Cardoso Monteiro Signorelli, de la Asociación Nacional para la Seguridad Jurídica de los Juegos y Apuestas (Anseja), defendió a los municipios basándose en su situación fiscal. Según la Confederación Nacional de Municipios, el 54% de ellos cerró 2024 con déficit, que ascendió a R$ 33 millones. En los estados, según la Institución Fiscal Independiente, el resultado primario agregado cayó de R$ 28,9 millones en 2024 a R$ 400 millones en 2025.
La abogada afirmó que la Constitución separa la competencia legislativa, que corresponde a la Unión, de la competencia material, que correspondería a los Estados (artículo 25) y a los municipios (artículo 30, apartados I y V). Anseja propuso una interpretación congruente del artículo 35-A de la Ley 13.756/2018, incorporada por la Ley 14.790/2023, para permitir la explotación municipal siempre que se cumplan las normas federales generales y cuatro criterios: integridad y trazabilidad, mecanismos fiscales, selección competitiva y transparencia en la asignación, y cooperación interfederal. «Es cierto que la Asamblea Constituyente otorgó a la Unión la prerrogativa de dictar las reglas del juego, pero es a nivel municipal donde se juega en casa», declaró.
El estado de São Paulo defiende su concesión.
La fiscal del estado de São Paulo, Renata Passos Pinho Martins, resumió el argumento en una sola frase: «La facultad para operar servicios de lotería no se extiende a los municipios». Según ella, si las loterías fueran un servicio de interés local, la facultad sería exclusiva del municipio, y el Supremo Tribunal Federal (STF) no podría haberla otorgado a la Unión ni a los estados. Cinco de las leyes impugnadas provienen de municipios de São Paulo, y otras fueron promulgadas durante el transcurso del proceso.
La fiscal presentó el modelo de São Paulo, basado en la Ley Estatal 17.386/2021 y el Decreto 68.596/2024: operación restringida al territorio estatal, solo modalidades previstas en la legislación federal y ingresos destinados a asistencia social. Según ella, las loterías municipales se superponen con un servicio ya prestado por el Estado y someten al mismo apostador a diferentes regímenes de supervisión.
Recuadro: Los números de Bodó
El representante de Caixa Econômica Federal ofreció un repaso histórico de las loterías federales y mencionó los recursos asignados al Comité Paralímpico Brasileño por la Ley 10.264/2001. Según él, en promedio, el 40% de los ingresos de las loterías federales se destina a políticas públicas y el 40% a premios.
Presentó nuevas cifras sobre Bodó: de los R$415 millones recaudados, el 2%, o aproximadamente R$8 millones, se quedaron en el municipio, y R$409 millones “tuvieron otro destino”. El abogado también afirmó que en las loterías federales “no existe la ludopatía, no hay tal riesgo”, porque los resultados tardan unos días en anunciarse. Esta declaración no estuvo acompañada de ningún dato que la respaldara.
Abrasf: Smorfia napolitana y carnaval
El último en intervenir fue el abogado Ricardo Almeida Ribeiro da Silva, de la Asociación Brasileña de Secretarías de Finanzas de Capitales (Abrasf), quien solicitó el sobreseimiento de la demanda y la revocación de la medida cautelar. Afirmó que las apuestas de cuotas fijas “han contaminado” el debate y que la ADPF (Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental - Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental) se refiere a loterías tradicionales, como Loteca, Loteria Federal, Timemania, Keno y tarjetas rasca y gana, sin un historial de daños comparable al de los juegos en línea. Bodó, según él, es un “ejemplo caricaturesco”.
El abogado recordó las loterías que financiaron instituciones benéficas y edificios públicos desde el siglo XIX, citó la Smorfia Napolitana, una tradición vinculada a la lotería napolitana, y acusó a la Unión de practicar un «federalismo competitivo» y de querer «tener el monopolio, incluso con Caixa Econômica Federal, de las loterías». Según él, la lógica de la medida podría limitar otros ingresos municipales procedentes del entretenimiento: «A todo el mundo le gusta el Carnaval, y parece que las loterías tienen ese prejuicio».
Ensayo conjunto
Tras concluir los alegatos orales, Fachin proclamó el resultado provisional: sentencia suspendida tras el informe y los alegatos orales. Según el análisis de TV Justiça, los ministros Flávio Dino y Luiz Fux realizaron deliberaciones al final de la sesión, y el presidente tuvo en cuenta la conveniencia de juzgar el caso conjuntamente con los demás procedimientos sobre la materia: las demandas contra la Ley 14.790/2023, las acciones contra el Decreto Ministerial 1.394, que están en manos de Fux, y el recurso extraordinario sobre la constitucionalidad de la prohibición del juego.
Cuando se reanude el juicio, el tribunal en pleno decidirá si mantiene la medida cautelar preliminar de Nunes Marques y procede a examinar el fondo del asunto.
Contrapunto: los datos de Abras
La cifra de Abras, reiterada por la Fiscalía General en el Pleno, ya ha sido cuestionada por BNLData. La semana analizada, del 5 al 11 de octubre, coincidió con el cierre del plazo para retiros voluntarios de saldos en las plataformas, que finalizó el 5 de octubre, fecha en la que millones de apostadores retiraron fondos previamente depositados en sus cuentas. Además, el Día del Niño en 2026 (12 de octubre) cayó en lunes, generando un fin de semana largo, mientras que en 2025 la fecha fue en domingo, lo que infló la comparación anual. Abras no presentó ningún control para ninguno de estos factores. La impugnación de la ANJL en el Pleno apunta en la misma dirección.
