Dottrina: Chiusura delle sale bingo e possibilità di risarcimento. Un'analisi della responsabilità civile dello Stato per atti legislativi.

Di recente, il Presidente della Repubblica ha emanato il provvedimento provvisorio 168, datato 20 febbraio 2004, che vieta l'attività delle sale bingo nel Paese, un argomento che è stato al centro dell'attenzione dei media per mesi.

Questo atteggiamento ha suscitato reazioni diverse: da un lato si è ritenuto corretta la decisione del Presidente, poiché le sale bingo rappresentano una fonte di corruzione, riciclaggio di denaro e traffico di influenze politiche; dall'altro si è sostenuto che la loro chiusura avrebbe causato diversi problemi, come un aumento della disoccupazione e una vera e propria valanga di ingiunzioni, data la dubbia costituzionalità del provvedimento.

Il provvedimento provvisorio è stato sottoposto all'esame del potere legislativo, ma è stato respinto dal Senato federale, così le sale da gioco sono tornate alla normale attività, nonostante le "ferite" esposte a causa delle lunghe settimane in cui sono state costrette a rimanere chiuse.

Lungi dall'intenzione di commentare l'opportunità e l'opportunità politica della decisione dei poteri esecutivo e legislativo, in ambito giuridico questi fatti sollevano un interessante interrogativo: le sale bingo hanno diritto a un indennizzo per il periodo in cui sono rimaste chiuse?

Per rispondere a questa domanda, bisogna innanzitutto tenere presente che queste imprese hanno subito perdite a causa della mancanza di lavoro in quel periodo; bisogna anche considerare che il Senato federale non ha nemmeno esaminato il merito del provvedimento provvisorio, limitandosi a dichiarare di non vederne i requisiti, il che rappresenta chiaramente un ostacolo alla sua valutazione.

Fatte queste considerazioni, è necessario soffermarsi brevemente sulla responsabilità civile extracontrattuale dello Stato e sui provvedimenti cautelari. Successivamente, affronteremo specificamente la responsabilità dello Stato legislatore, soprattutto in relazione ai provvedimenti cautelari, gettando così le premesse necessarie per una conclusione corretta, a nostro avviso.

II – RESPONSABILITÀ EXTRACONTRATTUALE DELLO STATO

1. Introduzione:

La responsabilità extracontrattuale dello Stato trascende i limiti della mera responsabilità contrattuale o legale, come si può studiare, ad esempio, nella Legge sugli appalti e sui contratti (Legge 8.666/93).

HELY LOPES MEIRELLES preferisce chiamarla "responsabilità civile della Pubblica Amministrazione", poiché la responsabilità deriva da atti dell'Amministrazione, non da atti dello Stato come attività politica, il che suggerisce, come vedremo in seguito, che egli non accetta la responsabilità per atti legislativi.

Il defunto maestro fornisce il seguente concetto: La responsabilità civile dell'Amministrazione è, pertanto, quella che impone all'Erario pubblico l'obbligo di risarcire i danni cagionati a terzi dagli agenti pubblici, nell'esercizio delle loro funzioni o con il pretesto di esercitarle.3.

2. Fondamenti:

La Costituzione, proprio nel paragrafo iniziale dell’articolo 1, stabilisce che La Repubblica Federativa del Brasile, formata dall'unione indissolubile degli Stati, dei Comuni e del Distretto Federale, è costituita come segue: Stato di diritto democratico (…)4 .

Si osserva, di conseguenza, che siamo uno Stato di diritto, cioè soggetto a norme giuridiche che ne regolano l'azione o, più specificamente, creato e regolato da una Costituzione, dove l'esercizio del potere è diviso tra organismi indipendenti e armoniosi che si controllano a vicenda, cosicché la legge prodotta da uno di essi deve essere necessariamente osservata dagli altri e che i cittadini, essendo titolari di diritti, possono opporvisi allo Stato stesso.

Lo stato di diritto è esattamente l'opposto dello stato di polizia. La sua idea è legata – ed è sempre stata – a una limitazione dello stato da parte della legge, come si è visto nella storia di molti popoli, come, ad esempio, in Inghilterra (Norma di legge) e Francia (règle de la loi, inteso come espressione di volontà generale6.

Questa è la base della teoria della responsabilità dello Stato, poiché se lo Stato è soggetto allo stato di diritto, deve, almeno in teoria, essere ritenuto responsabile nei confronti di terzi quando causa loro danni o lesioni.

Pertanto, appare insormontabile la conclusione di CELSO ANTONIO BANDEIRA DE MELLO, secondo cui Se non ci sono soggetti fuori legge, non ci sono soggetti irresponsabili; se lo Stato è soggetto di diritto, lo Stato è responsabile.7.

Pertanto, è importante non lasciare dubbi, in questa parte introduttiva, sul fatto che la responsabilità civile extracontrattuale dello Stato sia fondata sullo Stato di diritto.

3. Evoluzione della responsabilità dello Stato:

Si può affermare che la responsabilità dello Stato ha subito un'evoluzione, nella quale sono chiaramente evidenti tre fasi, come di seguito dimostrato:

3.1. Irresponsabilità dello Stato – 1a fase:

Presente all'origine del Diritto Pubblico, sostiene che lo Stato non è responsabile per eventuali danni subiti da terzi, basandosi sulla massima Il re non può sbagliare.Ora, se il re non può sbagliare, allora lo Stato può essere ritenuto ancora meno responsabile.

3.2. Responsabilità soggettiva – 2a fase:

Il suo apice si è verificato durante l'assolutismo europeo, rivelando un'evoluzione dell'irresponsabilità. Lo Stato inizia a rispondere sulla base di una colpa anonima, poiché ricade sul servizio che:

- non è stato fornito;
– È stato fornito male;
– Fornito correttamente, ma in ritardo.

In altre parole, è quello che una volta veniva chiamato guasto del servizio (guasto del servizio).

3.3. Responsabilità oggettiva – Fase 3:

Lo Stato diventa quindi responsabile in base al concetto di nesso causale, cioè del rapporto di causa-effetto tra l'evento e le conseguenze che ne sono derivate.

Si presenta in due forme: rischio totale e rischio amministrativo.

O rischio completo Ciò si verifica quando lo Stato può essere ritenuto responsabile per eventuali danni subiti da terzi, anche se non ne è responsabile (è l'estremo opposto della prima fase).

Si conclude che, una volta citato in giudizio, lo Stato non può invocare a propria difesa le cosiddette esclusioni o circostanze attenuanti di responsabilità (cause di forza maggiore, colpa della vittima).

Nella modalità di rischio amministrativoA sua volta, lo Stato può essere citato in giudizio solo per i danni effettivamente causati a terzi. Una volta citato in giudizio, può quindi invocare difese che escludono la responsabilità.

Per quanto riguarda il rischio amministrativo, VENOSA sottolinea che Il danno viene riparato semplicemente perché c'è un atto o un evento che lo produce. L'atto può essere lecito o illecito; la nozione di colpa non è necessaria. Il suo fondamento è l'equità. Tutti i cittadini sono uguali di fronte ai pubblici oneri.8.

4. La responsabilità dello Stato in Brasile:

La Costituzione della Repubblica prevede, all'articolo 37, § 6, che: Le persone giuridiche pubbliche e le persone giuridiche private che forniscono servizi pubblici saranno responsabili dei danni che i loro agenti, in tale veste, causano a terzi, con diritto di regresso nei confronti del responsabile in caso di dolo o negligenza..

Dalla disposizione sopra menzionata consegue che il Brasile ha adottato la responsabilità oggettiva sotto forma di rischio amministrativo, per la quale è rilevante il nesso causale tra il danno e l'atto dell'agente, eliminando così la necessità della prova della colpa.

A questo proposito, occorre sottolineare che i tribunali hanno già definito la loro posizione, con numerose sentenze che corroborano tale posizione10.

Ne consegue, evidentemente, che in Brasile la responsabilità dello Stato è oggettiva, in quanto si fonda sul nesso causale tra l'azione o l'omissione e il relativo danno11.

Va inoltre osservato che la norma è generale quando si riferisce agli “agenti”, per cui questi devono essere intesi come soggetti amministrativi, politici o privati ​​che collaborano con l’Amministrazione, indipendentemente dal titolo con cui prestano il servizio12, ed è lecito annoverare tra di essi anche rappresentanti del Potere Legislativo, anche nell’esercizio della loro funzione tipica (attività legislativa).

Pertanto, in Brasile, si adotta generalmente la teoria del rischio amministrativo, secondo cui la responsabilità dello Stato è oggettiva, ma può essere esclusa in casi di forza maggiore, di forza maggiore o di colpa esclusiva della vittima, ovvero in tutte le situazioni in cui il nesso causale viene meno.

5. Danni risarcibili:

I danni risarcibili, quando riguardano la responsabilità extracontrattuale dello Stato, presentano caratteristiche distinte da quelli del diritto privato.

È infatti noto che i danni risarcibili possono spesso derivare da atti legittimi di un agente statale, il che è inimmaginabile nella teoria tradizionale.

Secondo il commento di MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO, A differenza del diritto privato, in cui la responsabilità presuppone sempre un fatto illecito (contrario alla legge), nel diritto amministrativo essa può derivare da atti o comportamenti che, pur essendo leciti, comportano per alcuni soggetti un onere maggiore rispetto a quello imposto ad altri membri della comunità.13.

Pertanto, la responsabilità civile in ambito amministrativo è soggetta, come abbiamo visto, ad un regime giuridico particolare.

Pertanto, è immediatamente evidente che il danno deve corrispondere ad una lesione un diritto dal punto di vista della vittima, vale a dire, la questione viene analizzata dal punto di vista del soggetto passivo, in quanto la liceità o l'illegittimità della condotta del soggetto attivo ha scarsa importanza14.

Inoltre, è necessario che il danno sia certo, ovvero che non sia semplicemente eventuale, potenziale o possibile.

Infine, si afferma anche che il danno deve essere anormale e speciale; il primo è quello che trascende i meri rischi dell'interazione sociale, il secondo è il danno che grava su uno o pochi individui, non su una collettività o una categoria generica e astratta15.

In breve, il danno risarcibile è ciò che è certo, speciale e anomalo, visto dal punto di vista della vittima, tale per cui la legalità della condotta dell'agente è irrilevante.

In definitiva, non si può escludere la possibilità di un risarcimento dei danni morali, anche se talvolta risulta difficile quantificarli16.

Date queste premesse, si può concludere che le sale bingo, per avere diritto al risarcimento, devono inesorabilmente provare il danno specifico, speciale e anomalo subito a seguito dell'attività legislativa statale.

III – Misure provvisorie

In primo luogo, occorre rilevare che il tema della responsabilità dello Stato per gli atti legislativi comprende tutte le tipologie normative previste dall'articolo 59 della Costituzione della Repubblica, vale a dire: modifiche della Costituzione, leggi complementari, leggi ordinarie, leggi delegate, provvedimenti provvisori, decreti legislativi e risoluzioni.

Il presente testo si concentra principalmente sullo studio delle misure provvisorie, poiché è stato questo strumento a essere utilizzato dall'esecutivo per chiudere le sale bingo.

Va notato fin da subito che il quadro giuridico delle misure provvisorie ha subito modifiche significative con l'avvento dell'emendamento costituzionale 32/2001, al quale occorre prestare particolare attenzione.

Questo emendamento è nato come risposta all'uso scellerato della legislazione eccezionale, che stabilisce parametri e limiti per l'azione del Capo dell'Esecutivo con misure provvisorie, senza rimuoverle dall'ordinamento giuridico, poiché sono riconosciute come uno strumento utile di governance in situazioni speciali17.

A questo proposito, l’articolo 62 della Costituzione stabilisce che Nei casi di rilevanza e urgenza, il Presidente della Repubblica può adottare misure provvisorie con forza di legge, che devono essere immediatamente sottoposte al Congresso nazionale..

Dal testo normativo si evince che le misure provvisorie non sono legge, pur avendo forza di legge18. Non sono legge perché non provengono dal Parlamento, non sono il risultato della rappresentanza popolare sancita dall'articolo 1 della Costituzione19.

Michel Temer ricorda che l'Assemblea costituente brasiliana si è ispirata alla Costituzione italiana nell'elaborazione delle misure provvisorie, sottolineando però che in quel caso la responsabilità politica dell'emanazione della misura provvisoria ricade sul Governo (attraverso il Primo Ministro), per cui la bocciatura della misura da parte del Parlamento significherà la caduta del Governo20.

La misura provvisoria ha sostituito il vecchio decreto legge e può essere adottata dal Presidente della Repubblica in casi di urgenza e rilevanza, osserva FERREIRA FILHO21.

Come si evince dalla lettura del testo, i requisiti per una misura provvisoria sono l'urgenza e la pertinenza22. La discrezionalità nella valutazione dell'urgenza non è assoluta, pertanto la Corte Suprema può valutare la sussistenza di tale requisito in casi palesemente non urgenti23.

Secondo il commento di JOSÉ AFONSO DA SILVA, La qualificazione dell'urgenza dipende in larga misura dai criteri soggettivi del Presidente della Repubblica, ma, data l'evidenza della sua inesistenza, può essere soggetta a revisione.24.

È opportuno precisare che, prima di deliberare sul merito delle misure provvisorie, ciascuna Camera del Congresso nazionale valuterà preliminarmente se sussistono i requisiti costituzionali (articolo 62, § 5 della Costituzione).

Andrea Russor insegna, in una nota perspicace, che L'introduzione del comma 5 nell'articolo 62 mira a obbligare il Congresso nazionale a svolgere efficacemente il suo ruolo e a condurre un'analisi preliminare, prima dell'analisi di merito, in merito ai requisiti di ammissibilità costituzionale di tale strumento normativo, vale a dire la presenza di una situazione di fatto rilevante e urgente che giustifichi l'emanazione di una legislazione eccezionale.25.

È quanto accaduto nel caso delle sale bingo. Il Senato federale non ha nemmeno esaminato il merito del provvedimento provvisorio, limitandosi a dichiarare che non sussistevano i presupposti di pertinenza e urgenza.

Come si può osservare, l'emendamento costituzionale n. 32/2001 ha apportato una significativa innovazione al sistema, consentendo un'ulteriore forma di controllo di costituzionalità. Si tratta di un controllo preventivo, esercitato dallo stesso organo legislativo, sugli aspetti formali della legislazione eccezionale. In altre parole, lo stesso organo legislativo può riconoscere la misura provvisoria come viziata dal vizio di incostituzionalità per aspetti formali.

Se il potere legislativo non ritiene che siano soddisfatti i requisiti costituzionali, il provvedimento provvisorio porterà il marchio indelebile di incostituzionalità, le cui conseguenze possono essere gravi, a seconda del caso specifico.

È stato inoltre stabilito che alcune questioni non possono essere trattate con provvedimento provvisorio, ai sensi dell'articolo 62, comma 1, e seguenti della Costituzione della Repubblica.

Inoltre, il provvedimento provvisorio deve essere convertito in legge entro sessanta giorni, prorogabili per un periodo pari, ai sensi dei commi 3 e 7 della stessa disposizione. Se non viene esaminato entro quarantacinque giorni dalla sua pubblicazione, entrerà in procedura d'urgenza, determinando quello che viene comunemente definito "blocco dell'ordine del giorno", con la sospensione delle altre deliberazioni legislative della Camera in cui è in corso di elaborazione fino alla conclusione della votazione.

È importante notare che se il provvedimento provvisorio non viene convertito in legge entro il termine costituzionale (60 o 120 giorni) o se viene respinto, perderà i suoi effetti dalla data della sua emanazione, cioè gli effetti sono ex tuncSpetta al Congresso nazionale regolare, mediante decreto legislativo, i rapporti giuridici derivanti dall'applicazione della misura provvisoria.

È pertinente osservare che Un provvedimento provvisorio non revoca l'ordinamento giuridico precedente, ma sospende solo l'efficacia della norma modificata. Se il provvedimento provvisorio viene confermato mediante approvazione, la norma modificata precedente viene revocata. Se non viene preso in considerazione o viene respinto, la norma modificata viene ripristinata.26.

È quanto accaduto nel caso delle sale bingo, la cui attività è stata automaticamente riammessa, a condizione che fossero rispettati i requisiti previsti nel caso specifico.

Infine, è importante sottolineare che un provvedimento provvisorio ha forza di legge. Pertanto, almeno in teoria, la responsabilità dello Stato per gli atti legislativi sussiste anche al momento della loro emanazione. Approfondiremo questo argomento nella prossima sezione.

IV – Responsabilità civile dello Stato per atti normativi – Analisi del caso specifico

La responsabilità dello Stato per gli atti legislativi presenta caratteristiche peculiari rispetto alla teoria generale sopra sviluppata.

Va sottolineato, ancora una volta, che tale responsabilità ricomprende senza dubbio tutti gli atti normativi elencati nell'articolo 59 della Costituzione della Repubblica, compresi i provvedimenti provvisori. A tal proposito, come osserva DI PIETRO, la regola è la stessa per qualsiasi atto normativo dell'Esecutivo.²⁷

Contro la responsabilità dello Stato per gli atti legislativi si sostiene che è impossibile pretendere un risarcimento per le azioni dei parlamentari eletti dai cittadini, poiché la generalità e l'astrazione delle norme, i cui oneri sono uguali per tutti, sono conseguenza della sovranità statale.

Questo è ciò che sostiene HELY LOPES MEIRELLES28. L'autorevole maestro sostiene inoltre che solo in casi eccezionali una legge incostituzionale potrebbe avere ripercussioni su un privato. uti singuliTuttavia, in tal caso, sarebbe necessario fornire una prova conclusiva della colpevolezza dello Stato, suggerendo, pertanto, che la responsabilità degli atti legislativi è soggettiva. Conclude affermando che tale dimostrazione è impossibile in una democrazia, dove il popolo stesso sceglie i propri rappresentanti.29

Tuttavia, la sovranità dell'attività legislativa è limitata dalla Costituzione, alla quale i parlamentari devono obbedire nell'esercizio delle loro funzioni, tenendo anche presente che molte volte le norme hanno effetti concreti, che colpiscono singoli individui.

Ci sembra che la discussione sia già risolta, per cui lo Stato di diritto democratico non può ammettere altra soluzione che quella di ritenere lo Stato responsabile degli atti legislativi, purché siano soddisfatti i rispettivi prerequisiti.

In ogni caso, è urgente sottolineare che alle leggi si applica il principio della presunzione di costituzionalità, cosicché la responsabilità dello Stato per gli atti legislativi non dipende, in primo luogo, dalla dichiarazione di incostituzionalità dell'atto normativo da parte del STF, cosiddetto custode della Costituzione30.

Tuttavia, occorre precisare che tale deduzione non vale quando si ha a che fare con un atto normativo avente effetti concreti, anche se emanato con carattere generale, come nel caso del provvedimento provvisorio che ha vietato l'esercizio delle sale bingo, il quale, nonostante la sua generalità (poiché tutti dovevano astenersi da tale attività), ha avuto effetti specifici su coloro che già esercitavano attività di gioco d'azzardo.

La legge degli effetti concreti è, nel suo contenuto, un vero e proprio atto amministrativo, pur essendo promulgata dal Potere legislativo, il che autorizza l'interprete a concludere che, in questi casi, sussiste la responsabilità dello Stato anche se l'atto normativo è conforme alla Costituzione, secondo l'insegnamento di giuristi del calibro di CRETELLA JÚNIOR, citato da DI PIETRO31.

Pertanto, è insormontabile la conclusione che il provvedimento provvisorio che vieta l'esercizio delle sale bingo, anche se ritenuto costituzionale, possa generare responsabilità statale.

Questa discussione, tuttavia, diventa inutile. Questo perché, come abbiamo detto altrove, il Senato non ha nemmeno preso in considerazione il merito del provvedimento provvisorio, limitandosi a dichiarare di non vederne i presupposti costituzionali.

Di conseguenza, la dichiarazione di incostituzionalità è stata pronunciata proprio dall'organismo che normalmente è responsabile della produzione della legislazione.

Ora, se lo Stato può essere punito per aver emanato una legge incostituzionale, come dichiarato dalla Corte Suprema Federale, allora a maggior ragione può essere punito per una misura provvisoria incostituzionale dovuta a un vizio procedurale, come dichiarato dallo stesso Potere Legislativo quando si è rifiutato di esaminarne il merito.

Nessun caso sotto esame Vi è un altro argomento, poiché la legge (misura provvisoria) con effetti concreti, essendo un vero e proprio atto amministrativo, non richiede alcuna dichiarazione di incostituzionalità che farebbe sorgere la responsabilità civile dello Stato per i danni da essa derivanti.

Da quanto precede, ci sembra chiaro fin dalla nascita che lo Stato debba essere ritenuto responsabile per tutti i danni (certi, speciali e anomali) subiti dalle sale bingo a seguito dell'emanazione del provvedimento provvisorio che ne ha vietato l'esercizio per un certo periodo32.

V – CONCLUSIONI:

Dopo aver considerato questi punti, possiamo elencare le seguenti conclusioni riguardo a questo testo:

1. L'Esecutivo ha recentemente emanato un provvedimento provvisorio che vieta l'attività delle sale bingo. Il Senato lo ha respinto, adducendo la mancanza di fondamenti costituzionali, innescando una discussione sulla responsabilità dello Stato per i danni derivanti da tali eventi;

2. La Repubblica Federativa del Brasile è uno Stato di Diritto, vale a dire creato e regolato da una Costituzione, in cui l'esercizio del potere è diviso tra enti indipendenti e armoniosi che si controllano a vicenda, cosicché la legge emanata da uno di essi deve essere necessariamente osservata dagli altri e che i cittadini, in quanto titolari di diritti, possono opporvisi allo Stato stesso;

3. Se lo Stato si sottomette alle leggi, ne consegue che lo Stato deve essere ritenuto responsabile quando causa un danno a qualcuno; in altre parole, lo stato di diritto è il punto centrale della teoria generale della responsabilità civile dello Stato.

4. La responsabilità civile extracontrattuale dello Stato ha attraversato tre fasi: irresponsabilità dello Stato (Il re non può sbagliare.), la responsabilità soggettiva dello Stato (guasto del servizio) e la responsabilità oggettiva dello Stato;

5. La responsabilità oggettiva dello Stato si articola nelle teorie del rischio integrale e del rischio amministrativo; la prima si verifica quando lo Stato può essere citato in giudizio per i danni eventualmente subiti da terzi, anche se non ne è responsabile; nella seconda, lo Stato può essere citato in giudizio solo per i danni che ha effettivamente cagionato a terzi, ed è altresì consentito invocare a propria difesa esclusioni di responsabilità;

6. Ai sensi dell'articolo 37, § 6, della Costituzione brasiliana, il Brasile ha adottato la responsabilità oggettiva sotto forma di rischio amministrativo, in cui conta solo il nesso causale tra il danno e l'atto dell'agente, rendendo superfluo l'accertamento del verificarsi della colpa;

7. Il danno risarcibile è quello certo, speciale e anomalo, considerato dal punto di vista della vittima, tale che la legalità della condotta dell'agente sia irrilevante. Tali requisiti devono essere dimostrati dalle sale bingo che chiedono il risarcimento;

8. La responsabilità dello Stato per gli atti legislativi comprende tutti gli atti normativi previsti dall'articolo 59 della Costituzione della Repubblica, tra i quali rientrano le misure provvisorie;

9. Il quadro giuridico delle misure provvisorie ha subito cambiamenti significativi con l'avvento dell'emendamento costituzionale 32/2001, che merita particolare attenzione;

10. Un provvedimento provvisorio non è legge, ma ha forza di legge. Questo è un ulteriore argomento che ci consente di concludere che la responsabilità civile dello Stato per gli atti legislativi si applica anche quando si tratta di provvedimenti provvisori;

11. I requisiti per una misura provvisoria sono l'urgenza e la pertinenza, osservando che la discrezionalità nella valutazione dell'urgenza non è assoluta, consentendo alla Corte Suprema Federale di valutare la presenza di tali requisiti in determinati casi;

12. Inoltre, ai sensi dell'emendamento costituzionale 32/2001, ciascuna Camera del Congresso nazionale emetterà un giudizio preventivo sulla sussistenza di tali requisiti costituzionali (articolo 62, § 5 della Costituzione) prima di deliberare sul merito delle misure provvisorie;

13. Si tratta di una novità significativa, in quanto ha introdotto nell'ordinamento nazionale un'ulteriore forma di controllo preventivo di costituzionalità, con cui il legislatore impedisce la futura incostituzionalità per un vizio procedurale, vale a dire la mancanza dei presupposti di urgenza e rilevanza della questione. È proprio quanto accaduto nel caso delle sale bingo;

14. Il provvedimento provvisorio che non venga convertito in legge entro il termine costituzionale, o che venga respinto, perderà i suoi effetti dalla data della sua emanazione, e spetterà al Congresso nazionale regolare, mediante decreto legislativo, i rapporti giuridici derivanti dall'applicazione del provvedimento provvisorio.

15. Il provvedimento provvisorio sospende unicamente l'efficacia della norma modificata. Se il provvedimento provvisorio viene confermato, la normativa precedente viene revocata. Se non viene preso in considerazione o viene respinto, la norma modificata viene ripristinata.

16. La responsabilità civile extracontrattuale dello Stato per gli atti normativi presenta caratteri peculiari rispetto alla sua teoria generale, ricordando, ancora una volta, che essa si applica anche ai provvedimenti provvisori.

17. Da un lato, si sostiene che lo Stato non può essere ritenuto responsabile dell'attività legislativa, soprattutto perché i presunti danni sarebbero il risultato di un legislatore eletto democraticamente dal popolo; dall'altro, si sostiene che tale dottrina è superata, poiché è dovere del legislatore emanare leggi costituzionali, con cui concordiamo;

18. Alle leggi si applica il principio della presunzione di costituzionalità, per cui la responsabilità dello Stato per gli atti legislativi richiede, in primo luogo, la dichiarazione di incostituzionalità dell'atto normativo da parte della Corte Suprema Federale;

19. Lo stesso non vale per gli atti normativi con effetti concreti, poiché questi assomigliano maggiormente ai veri e propri atti amministrativi, il che consente di concludere che, in questi casi, la responsabilità dello Stato sorge anche se l'atto normativo è conforme alla Costituzione;

20. Pertanto, se il provvedimento provvisorio che ha vietato l'attività delle sale bingo nel Paese ha effetti concreti, poiché colpisce solo determinate persone, non è necessario riconoscerne l'incostituzionalità per far sorgere la responsabilità dello Stato;

21. In entrambi i casi, tuttavia, lo Stato non può rifiutarsi di riparare i danni derivanti dal provvedimento provvisorio in questione, poiché, essendo stato respinto dal Senato per mancanza dei presupposti, è chiaramente considerato incostituzionale, essendo tale dichiarazione operata dallo stesso Potere Legislativo;

22. In altri termini, considerando il provvedimento provvisorio come avente effetti concreti, non si pone questione di incostituzionalità; per il resto, la sua incostituzionalità è evidente, come riconosciuto dallo stesso Legislatore. Vale a dire, in ogni caso, sussistono elementi sufficienti per concludere che lo Stato debba essere ritenuto responsabile per i danni da esso derivanti. NOTE A PIÈ DI PAGINA CONVERTITE

1 Un interessante dibattito è stato presentato sul quotidiano “Folha de São Paulo”. Vedi gli articoli di Luiz Flávio Borges D´Urso e Carlos Aurélio Mota de Souza, p. 03 (Brasile), nell'edizione del 06 marzo 2004.

2 MEIRELLES, Hely Lopes. Diritto amministrativo brasiliano. 23a ed., San Paolo: Malheiros, 1998, p. 530.

3 op. cit.., pag. 530.

4La nostra enfasi

6 SUNDFELD, Carlos Ari. Fondamenti di diritto pubblico. 3a ed., San Paolo: Malheiros, 1997, pp. 38-39.

6 BASTOS, Celso Ribeiro; MARTIN, Ives Gandra. Commenti sulla Costituzione del Brasile. v. 1, San Paolo: Saraiva, 1988, p. 420-421.

7 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Corso di diritto amministrativo. 13a ed., San Paolo: Malheiros, 2001, p. 806.

8 VENOSA, Silvio de Salvo. Diritto civile. v. 1, 3a ed., San Paolo: Atlas, 2003, p. 278.

9 MORAES, Alexandre de. Costituzione del Brasile interpretata e legislazione costituzionale. San Paolo: Atlas, 2002., p. 898-899.

10. PROCEDURA – LIQUIDAZIONE – RICHIESTA SPECIFICA – RISCHIO AMMINISTRATIVO – RISARCIMENTO. Il nostro ordinamento giuridico ha adottato la teoria del rischio amministrativo. Secondo tale teoria, l'obbligo di risarcire i danni sorge solo dall'atto dannoso e ingiusto causato alla vittima. (STJ, 1° Collegio, Resp 158201-RJ, DJU 15.6.98, p. 00043, relatore Giudice Garcia Vieira, sentenza 17.3.98)

11. PRESCRIZIONE – RITARDO INERENTE AL SISTEMA GIUSTIZIARIO – RISCHIO AMMINISTRATIVO – OBBLIGO DI RISARCIMENTO DEI DANNI – LESIONI VERIFICATESI DURANTE L'ADDESTRAMENTO MILITARE. La teoria del rischio amministrativo richiede solo la prova del danno e del nesso causale per far sorgere l'obbligo dell'amministrazione di riparare il danno. (STJ, 1° Collegio, Resp. 184076-RN, DJU 01.02.99, p. 00127, rel. Min. Garcia Vieira, j. 05.11.98, vu)

DIRITTO AMMINISTRATIVO – RESPONSABILITÀ CIVILE DELLO STATO – DANNI CAUSATI A TERZI – TEORIA DEL RISCHIO AMMINISTRATIVO – RISARCIMENTO – DIRITTO DI RICORSO – NOTIFICA A TERZI – POSSIBILITÀ. Il diritto brasiliano, in materia di responsabilità civile dello Stato, ha adottato la teoria del rischio amministrativo, consentendo allo Stato, dopo aver risarcito i soggetti lesi, di chiedere il risarcimento al soggetto che ha causato il danno, in caso di dolo o colpa da parte di quest'ultimo. (RDJTJDFT 63/95)

12 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Diritto amministrativo. 13a ed., San Paolo: Atlas, 2001, p. 519.

13 op cit., pag. 511.

14 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. op cit., pag. 827.

15 Idem, P. 828.

16MEIRELLES, Hely Lopes. op. cit., pag. 541.

17 SZKLAROWSKY, Leon Frejda. Misure provvisorie: uno strumento di governance. Jus Navigandi, Teresina, anno 7, n. 64, 04/03. Disponibile su http://www1.jus.com.br/doutrina/texto.asp?id=3956. Consultato il 26/5/04.

18 Le misure provvisorie costituiscono strumenti normativi di natura infracostituzionale, dotati di forza giuridica ed efficacia. (RTJ 151/331, estratto da una votazione redatta dal giudice Celso de Mello)

19 TEMER, Michel. Elementi di diritto costituzionale. 14a ed., San Paolo: Malheiros, 1998, p. 151.

20 Idem, P. 151-152.

21 FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Corso di diritto costituzionale. 24a ed., San Paolo: Saraiva, 1997, p. 207.

22. Ciò che legittima il Presidente della Repubblica ad anticipare, a titolo precauzionale, il processo legislativo ordinario, emanando le relative misure provvisorie, è il fondato timore, da lui espresso, che il ritardo nell'azione legislativa causi un danno grave e difficilmente riparabile all'interesse pubblico. (RTJ 151/331, estratto da una votazione redatta dal giudice Celso de Mello).

23. I requisiti di pertinenza e urgenza per l'emissione di un provvedimento provvisorio sono a discrezione del Capo dell'Esecutivo e, salvo i casi di abuso di potere, non sono soggetti al controllo della Magistratura. Tale interpretazione è stabilita nella giurisprudenza della Corte Suprema Federale (STF). (STF – Plenaria – ADIn 2150-8/DF – Ingiunzione preliminare, relatore Giudice Ilmar Galvão, Gazzetta Ufficiale 28.4.00, p. 71)

24 SILVA, José Afonso da. Corso di Diritto Costituzionale Positivo. 16a ed., San Paolo: Malheiros, 1999, p. 531.

25 RUSSAR, Andrea. Il nuovo regime costituzionale delle misure provvisorie, istituito dall'emendamento costituzionale n. 32/2001. Jus Navigandi, Teresina, anno 7, n. 100, 11/10/03. Disponibile su http://www1.jus.com.br/doutrina/texto.asp?id=4251. Consultato il 26/5/04.

26 ARAÚJO, Luiz Alberto David; NUNES JÚNIOR, Vidal Serrano. Corso di diritto costituzionale. 7a ed., San Paolo: Saraiva, 2003, p. 331.

27 op. cit., pag. 520.

28 op. cit., pag. 538.

29 idem, P. 538.

30 A questo proposito, si veda il brillante lavoro di LEONARDO MEDEIROS JÚNIOR. La responsabilità civile dello Stato legislativo. Jus Navigandi, Teresina, anno 4, n. 44, agosto 2002. Disponibile su http://www1.jus.com.br/doutrina/texto.asp?id=492. Consultato il 26/5/04.

31 idem, P. 520.

32 Un buon esempio di tali danni è la perdita di profitti, poiché è ovvio che le case da gioco non sono riuscite a generare un reddito ragionevole durante la loro chiusura. BIBLIOGRAFIA

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