A Incoerência Hermenêutica na Suspensão das Loterias Municipais: Uma Análise à Luz das ADPFs 492/493/1.212 e da ADI 7.721

O cenário das loterias e das apostas de quota fixa (AQF) no Brasil vive, em 2025, um dos momentos mais críticos desde o julgamento paradigmático das ADPFs 492 e 493 pelo Supremo Tribunal Federal. A recente decisão monocrática proferida na ADPF 1212 (que questiona a constitucionalidade das loterias municipais) — que suspendeu a eficácia de leis municipais que instituíram loterias e interrompeu operações em andamento — criou tensão jurídica e institucional, sobretudo porque colide frontalmente com as premissas que foram estabelecidas pela própria Corte, por unanimidade, na ADPF’s 492/493.

Acreditamos, sem qualquer hesitação, na legitimidade constitucional das loterias municipais, tal como reconhecido pelo próprio Supremo Tribunal Federal. Contudo, isso não significa — nem pode significar — tolerância com modelos descontrolados, sem fiscalização, sem parâmetros técnicos e dissociados de propósitos públicos claros. Loterias desreguladas não podem existir no Brasil em nenhum nível federativo: nem federal, nem estadual, nem municipal. A defesa da legitimidade constitucional não é defesa do descontrole; ao contrário, é justamente porque reconhecemos a importância institucional das loterias que defendemos a necessidade de regramento, supervisão efetiva, responsabilidade social e proteção dos vulneráveis por todos os entes federados.

A presente análise, portanto, não se orienta pela defesa deste ou daquele segmento, tampouco pela conveniência de operadores públicos ou privados, dessa ou daquela modalidade lotérica. O objetivo é outro: trazer luz à necessidade de respeito aos precedentes, integridade hermenêutica e segurança jurídica para todos os entes federados. Somente uma interpretação constitucional consistente, estável e uniforme permite que o país avance no combate ao mercado ilegal, fortaleça a proteção dos vulneráveis e dê racionalidade ao sistema lotérico nacional.

A Decisão Liminar na ADPF 1212- uma hermenêutica diametralmente oposta

A decisão Liminar proferida no bojo da ADPF 1212 sustenta-se essencialmente em dois argumentos centrais que resumidamente podemos citar:

Municípios não podem explorar loterias porque não há “interesse local”

Esse argumento entra em choque direto com as premissas estruturantes das ADPF’s 492/493 — premissas essas que não podem ser desconsideradas, fragmentadas ou reinterpretadas para chegar a conclusões, em sede LIMINAR, que o próprio STF excluiu expressamente.

O voto do Ministro Relator, Gilmar Mendes na referida ação- ADPF’s 492/493- é uma peça de refinamento técnico e amplitude argumentativa cuja leitura integral é essencial e indispensável para correta compreensão do serviço público de Loteria no Brasil.

Não raro, porém, a decisão é citada de forma fragmentada, com recortes seletivos que buscam sustentar teses que o próprio acórdão expressamente rejeita. Muitos intérpretes isolam trechos, especialmente na tentativa de construir um silogismo falso onde duas premissas são verdadeiras, mas a conclusão não decorre logicamente delas.

Falamos exatamente do trecho registrado na página 20 do acórdão onde colhemos: “Primeiro porque, como já dito, a Constituição não atribui à União essa exclusividade e, segundo, porque não proibiu expressa ou implicitamente o funcionamento de loterias estaduais. Esse cenário atrai a competência residual dos Estados, materializada no art. 25, § 1º, da CF/88, como dito.”

Daí constroem a seguinte falácia:

1ª Premissa verdadeira– os estados detêm legitimidade para explorar loterias porque a eles está prescrita a competência residual.

2ª Premissa verdadeira– Municípios não possuem competência residual, e só podem atuar em matéria de interesse local.

Conclusão falsa– municípios não podem explorar loterias.

A falta de uma leitura atenta e completa, proposital ou não, além de disseminar a informação falsa, causa insegurança no mercado brasileiro, confunde não só operadores, mas pelo visto o próprio Ministro Relator da ADPF 1212.

Para os que não tiveram o prazer de ler o voto memorável do Ministro Gilmar Mendes, aqui vão alguns trechos necessários que podem sem encontrados entre as páginas 19 e 29 do acórdão.

“Assim, parece-me indene de dúvidas que não pode uma legislação federal impor a qualquer ente federativo restrição à exploração de serviço público para além daquelas já previstas no texto constitucional.”

“Não se pode inferir do texto constitucional a possibilidade de a União, por meio de legislação infraconstitucional, excluir outros Entes Federativos da exploração de atividade econômica (serviço público) autorizada pela própria Constituição.

“Dessa forma, em resumo, a mim me parece acertado inferir que as legislações estaduais (ou municipais) que instituam loterias em seus territórios tão somente veiculam competência material que lhes foi franqueada pela Constituição. Tais normas estaduais, sejam leis ou decretos, apenas ofenderiam a Constituição Federal caso instituíssem disciplina ou modalidade de loteria não prevista pela própria União para si mesma, haja vista que, nesta hipótese, a legislação estadual afastar-se-ia de seu caráter materializador do serviço público de que o Estado (ou município, ou Distrito Federal) é titular, isto sim incompatível com o art. 22, XX, da CF/88. É lícito concluir, portanto, que a competência da União para legislar exclusivamente sobre sistemas de consórcios e sorteios, inclusive loterias, não obsta a competência material para a exploração dessas atividades pelos entes estaduais ou municipais.”

Todos esses trechos registrados e validados a unanimidade pelo STF continuam válidos e íntegros. Nada foi relativizado. Nada foi reinterpretado pelo Plenário.

Diante desse panorama, a interpretação correta exige respeito à integridade do precedente — e a integridade do precedente aponta em sentido inequívoco: Municípios podem explorar loterias. A decisão liminar da ADPF 1212, ao ignorar premissas estruturantes e ao desconsiderar trecho expresso do acórdão que inclui os Municípios, produz insegurança jurídica e viola a confiança legítima dos entes federados.

Não há, portanto, base jurídica consistente para afastar Municípios da exploração lotérica com fundamento no “interesse local”. E enquanto o Plenário não decidir em sentido diverso, a verdade constitucional permanece: os Municípios estão legitimados a explorar suas loterias, observados os parâmetros normativos gerais definidos pela União, exatamente como afirmado nos termos literais da ADPF 492.

Municípios não possuem capacidade para fiscalizar as Apostas de Quota Fixa-AQF

O Ministro Relator da ADPF 1212 afirma que os Municípios não possuem capacidade institucional e técnica para fiscalizar a modalidade de apostas de quota fixa (AQF), razão pela qual a exploração municipal colocaria em risco o consumidor, a ordem econômica e a economia popular. À primeira vista, trata-se de um argumento que parece preocupado com a proteção dos vulneráveis, todavia, quando confrontado com a realidade processual da ADI 7.721 e com o próprio arranjo federativo brasileiro, revela-se incoerente, assimétrico e insuficiente para justificar a suspensão generalizada das loterias municipais.

Naquele processo (que pretende ver declarada a inconstitucionalidade da Lei Federal 14.790/23), o Tribunal debruçou-se longamente sobre a AQF federal, recebendo pesquisas, estudos, dados empíricos e relatórios técnicos— inclusive aqueles relativos a ludopatia, endividamento, vulnerabilidade social, publicidade predatória, riscos comportamentais e falhas na regulamentação.

Percebe-se que a realidade ali encontrada não se restringe ao mercado federal, mas descreve, na verdade, o comportamento do mercado como um todo. Os fenômenos de risco analisados na ADI 7.721 são inerentes à própria dinâmica da AQF, independentemente do ente federativo que a explore. Em outras palavras: os problemas identificados na ADI 7.721 também atingiriam os Municípios — e os Estados.

Esse dado é absolutamente decisivo: se a incapacidade de fiscalização fosse, por si só, fundamento suficiente para suspender a atividade, então a primeira operação a ser interrompida deveria ter sido a AQF federal, cujas fragilidades eram não apenas graves, mas comprovadas e amplamente discutidas em audiência pública.

Mesmo diante desse cenário — que expôs problemas estruturais reais, documentados e reconhecidos pelo próprio STF — o Tribunal não suspendeu a operação federal da AQF em sede liminar. Ao contrário, adotou postura moderada, preservando a continuidade da atividade e determinando ajustes regulatórios, reforço na publicidade responsável e aprimoramento dos mecanismos de proteção.

A partir desse parâmetro, torna-se evidente a incoerência hermenêutica presente na liminar da ADPF 1212. Ao afirmar que os Municípios não poderiam explorar a AQF porque não têm condições de fiscalizá-la, a liminar adota um critério que o próprio Tribunal rejeitou expressamente no caso federal.

Não se trata, aqui, de afirmar que os Municípios possuem ou não possuem plena capacidade fiscalizatória. Trata-se de reconhecer que o STF, quando confrontado com problemas de fiscalização, optou por não suspender a atividade, preservando a continuidade da arrecadação pública enquanto buscava mecanismos de aprimoramento. Ao agir de modo totalmente diverso em relação aos Municípios — suspendendo operações— a liminar acaba por violar o princípio da proporcionalidade e rompe com a coerência lógica do sistema de precedentes.

Esse raciocínio revela que a premissa usada para suspender as loterias municipais não foi aplicada aos Estados nem à União, ainda que todos enfrentem, guardadas proporções, desafios similares de fiscalização. Portanto, não há coerência interna na decisão cautelar da ADPF 1212, uma vez que suspende apenas o ente federativo que possui menor capacidade arrecadatória e maior dependência de receitas alternativas para financiar políticas públicas.

Em vez de excluir Municípios do sistema lotérico, o que o contexto da ADI 7.721 demonstra é a necessidade de uma solução federativa integrada, capaz de unir esforços tecnológicos e operacionais. Uma política pública eficaz contra os riscos da AQF e, sobretudo, contra o mercado ilegal, depende da articulação coordenada entre União, Estados e Municípios, e não da eliminação de qualquer ator legítimo do processo.

A solução verdadeiramente eficiente — e constitucionalmente adequada — não é banir Municípios, mas:

⇒ permitir que participem de grupos de trabalho e estruturas cooperativas de fiscalização;

⇒ compartilhar indicadores, bases de dados, tecnologia, padrões de PLD/FT e metodologias de supervisão;

⇒ integrar a força estatal para reduzir o mercado clandestino que opera sem qualquer regra, restrição ou responsabilidade.

Se ainda assim se entendesse que a AQF apresenta risco maior a nível municipal e exige regulação mais sofisticada, uma alternativa proporcional seria suspender exclusivamente a AQF municipal enquanto persiste o julgamento de mérito, preservando, porém, as modalidades tradicionais e físicas — raspadinhas, prognósticos de números, loteria passiva — cuja arrecadação poderia, neste momento, estar financiando projetos de assistência social, saúde, esporte e educação nos Municípios.

Em síntese: a teoria da incapacidade fiscalizatória municipal não se sustenta diante da prática adotada pela própria Corte na ADI 7.721 nem diante da lógica federativa.

A verdadeira solução está na cooperação, não na exclusão; na integração, não na supressão; na proporcionalidade, não na suspensão indiscriminada de toda a atividade lotérica municipal.

(*) Daniella Soares de Miranda é advogada e proprietária do Escritório de Advocacia – DMFRANCA ADVOGADOS. www.dmfranca.com.