Como pensar uma loteria estadual
Desde que o Supremo Tribunal Federal julgou a ADPF 492, a ADPF 493 e a ADI 4.986, em 2020, ficou assentado que a União não detém exclusividade material sobre a exploração dos serviços lotéricos. A competência privativa da União para legislar sobre sistemas de consórcios e sorteios permanece; aos Estados e ao Distrito Federal cabe explorar, em seus territórios, as modalidades lotéricas previstas na legislação federal, observados os limites jurídicos aplicáveis.
Essa distinção parece técnica, mas é decisiva. Ela define o que o Estado pode explorar, como pode organizar sua estrutura regulatória e, sobretudo, até onde pode alcançar o apostador no ambiente digital. A Lei nº 14.790/2023 tornou esse ponto ainda mais explícito ao disciplinar a exploração das loterias pelos Estados e pelo Distrito Federal e estabelecer limites territoriais para comercialização e publicidade.
De lá para cá, diversos Estados anunciaram ou estruturaram loterias. Em muitos casos, o debate se concentrou no edital, quando as decisões mais importantes haviam sido tomadas antes dele: desenho institucional, poder de polícia, tecnologia, fiscalização, jogo responsável, meios de pagamento, territorialidade e capacidade do operador.
Este texto é sobre essas decisões. São doze. Algumas podem ser corrigidas depois; quase nenhuma é corrigida a custo baixo.
I – Onde a loteria mora importa menos do que a liberdade de trabalhar
A primeira pergunta costuma ser a qual estrutura do Estado a loteria será vinculada: Casa Civil, Secretaria da Fazenda, Secretaria da Administração, programa estadual de parcerias ou outra estrutura administrativa. Cada escolha carrega vantagens e riscos.
Vinculada à Fazenda, a loteria ganha proximidade com a estrutura fiscal e arrecadatória. O cuidado necessário é preservar a independência entre a finalidade arrecadatória e a função regulatória: decisões de proteção ao apostador, integridade ou compliance não podem ser subordinadas à maximização de receita.
Vinculada à Casa Civil, ganha capacidade de coordenação horizontal e acesso institucional ao centro de governo. Loteria estadual exige interlocução com segurança pública, saúde, educação, tecnologia, Procuradoria, órgãos de defesa do consumidor e controle. O risco é a atividade regulatória ficar excessivamente exposta à agenda política do Executivo.
Vinculada à Administração, tende a operar em ambiente mais neutro, mas pode ter menor poder de coordenação. O modelo funciona melhor quando o ente possui autonomia decisória, financeira e administrativa suficiente.
Colocada dentro de um programa estadual de parcerias, deve haver separação clara entre estruturar a contratação e regular o serviço ao longo de sua execução. Modelagem e licitação têm horizonte determinado; regulação e fiscalização permanecem durante toda a vida da operação.
Uma agência reguladora multissetorial também pode exercer funções regulatórias se houver base legal adequada, especialização, estrutura técnica e capacidade de monitoramento contínuo. Loteria não se regula apenas por revisões periódicas: exige acompanhamento de transações, jogos, pagamentos, publicidade, integridade e proteção do apostador.
O Paraná ilustra como a vinculação pode mudar sem alterar a natureza da autarquia. A Lottopar nasceu vinculada à Secretaria de Estado da Fazenda; a Lei estadual nº 21.231/2022 transferiu sua vinculação para a Secretaria de Estado da Administração e da Previdência a partir de 2023; e a Lei estadual nº 22.108/2024 passou a vinculá-la à Casa Civil. O elemento estrutural preservado foi sua personalidade jurídica de direito público, receita própria, autonomia técnica, administrativa, financeira e patrimonial e poder de fiscalização.
Independentemente do endereço no organograma, o que decide o resultado é a capacidade institucional de trabalhar com independência técnica: editar normas dentro de sua competência, fiscalizar sem interferência indevida, instruir processos, contratar os recursos necessários nos limites legais e sustentar decisões impopulares quando elas forem tecnicamente necessárias.
Recomendação: negocie autonomia, competências e recursos antes de discutir apenas a vinculação. Organograma sem capacidade decisória é desenho, não governança.
II – Forma jurídica: quatro caminhos, quatro conjuntos de vantagens e desvantagens
A segunda decisão é a forma jurídica do ente. Não existe forma universalmente perfeita; existe a estrutura mais adequada ao papel que o Estado pretende desempenhar.
Superintendência — órgão da administração direta, sem personalidade jurídica própria. Pode ser útil como estrutura inicial ou de transição, mas sua autonomia orçamentária e contratual é limitada e suas decisões permanecem inseridas na cadeia hierárquica do órgão ao qual está subordinada.
Empresa estatal — empresa pública ou sociedade de economia mista submetida, entre outras normas, à Lei nº 13.303/2016. Pode ser adequada quando o Estado pretende exercer atividade operacional ou empresarial. Já o exercício de competências típicas de polícia administrativa, especialmente autorização, fiscalização coercitiva e aplicação de sanções, exige fundamento legal específico e deve ser estruturado de modo a evitar conflito entre quem opera e quem controla.
SPE — sociedade de propósito específico. É instrumento útil para o concessionário, porque segrega patrimônio, responsabilidades e contabilidade da operação. Como regra de governança, pode ser exigida do vencedor da licitação. Não deve, porém, confundir-se com o ente regulador nem produzir situação em que o Estado seja simultaneamente sócio econômico e fiscalizador da mesma operação.
Autarquia — pessoa jurídica de direito público. Entre os modelos examinados, oferece combinação particularmente adequada para funções de regulação e fiscalização porque pode receber, por lei, autonomia administrativa e financeira, receitas próprias, competências sancionatórias e poder de polícia.
Foi o caminho adotado no Paraná. A Lei estadual nº 20.945/2021 instituiu o serviço público de loteria e criou a Lottopar; alterações posteriores consolidaram a autarquia com receita própria, autonomia técnica, administrativa, de gestão financeira e patrimonial e poder de fiscalização. O desenho também separa a exploração operacional das funções públicas de autorização, credenciamento, controle e fiscalização.
Recomendação: se a opção for autarquia, a lei de criação deve definir receitas de custeio, competências fiscalizatórias e sancionatórias, governança, requisitos técnicos de direção e mecanismos que preservem capacidade operacional. Poder de polícia precisa de fundamento legal; autonomia precisa de instrumentos concretos.
III – O poder de polícia é o que parecia acessório e virou essencial
A articulação com as forças de segurança é uma das peças mais subestimadas no desenho inicial. Sem integração institucional, o regulador possui conhecimento técnico, mas capacidade limitada para enfrentar operações clandestinas que também envolvam ilícitos penais.
A loteria estadual não exerce polícia judiciária. Seu papel é outro: identificar tecnicamente a operação irregular, reconhecer equipamentos e sistemas, produzir informação qualificada, apontar divergências regulatórias e fornecer elementos para a atuação dos órgãos competentes.
Para que essa cooperação funcione, o fluxo deve existir antes da crise: canal de denúncia, triagem, produção de informação técnica, preservação de evidências, encaminhamento e retorno institucional.
Do lado interno, quatro elementos são essenciais: definição normativa das infrações; processo administrativo sancionador com contraditório e ampla defesa; critérios de dosimetria e mecanismos efetivos de cobrança; e medidas cautelares, quando previstas em lei ou regulamento competente, para impedir que o dano continue durante a tramitação do processo.
Recomendação: celebre instrumentos de cooperação com os órgãos competentes antes da operação ganhar escala e estabeleça fluxos formais de denúncia, fiscalização e compartilhamento de informações.
IV – Plataforma de gestão ou acesso total aos sistemas, mas nunca fiscalização baseada apenas em PDF
Relatório periódico em PDF pode integrar a prestação de contas, mas não deve ser a principal fonte de fiscalização. Ele é uma fotografia produzida pelo próprio regulado. Fiscalização efetiva exige acesso a dados primários, rastreáveis e auditáveis.
Há dois modelos possíveis: uma plataforma de gestão e monitoramento sob controle do regulador, alimentada por todos os operadores em padrão comum; ou acesso direto, seguro e auditável aos sistemas do concessionário. Em operações com múltiplos operadores, a primeira alternativa tende a facilitar padronização e comparabilidade.
O regulador deve conseguir reconstruir, a partir dos dados transacionais, apostas, prêmios, depósitos, saques, estornos, cadastros, eventos de jogo, alterações de configuração, logs administrativos e trilhas de auditoria. O teste é simples: o órgão consegue calcular e reconciliar o GGR sem depender exclusivamente do relatório consolidado produzido pelo operador?
É importante, porém, tratar corretamente a natureza jurídica dos dados. Em vez de declarar genericamente que todos os dados ‘pertencem ao Estado’, o contrato e a regulação devem assegurar ao poder público acesso integral, tempestivo, auditável e preservado aos dados necessários à fiscalização, inclusive após a extinção contratual pelo prazo legal ou regulatório aplicável. Dados pessoais permanecem sujeitos à LGPD, e software, arquitetura e propriedade intelectual seguem o regime contratual correspondente.
O prazo de retenção também deve ser definido por categoria de dado, considerando finalidade regulatória, prescrição administrativa, obrigações de prevenção à lavagem de dinheiro, segurança da informação, LGPD e demais normas aplicáveis — e não simplesmente pela duração integral do contrato.
Recomendação: estabeleça arquitetura de dados, padrões de integração, trilhas de auditoria, retenção, continuidade de acesso e sanções por indisponibilidade ou degradação injustificada do acesso regulatório.
V – O social anda junto, e são dois sociais
Existe um vício recorrente nas normas do setor: tratar o componente social apenas como destinação de receita. Isso é insuficiente. Há dois eixos diferentes.
O primeiro é a destinação pública dos recursos: assistência, saúde, educação, cultura, esporte, segurança ou outras finalidades legalmente definidas. O segundo é a proteção do apostador: prevenção de danos, jogo responsável, autoexclusão, limites prudenciais, publicidade responsável, proteção de menores e canais de apoio.
São eixos complementares, mas independentes. Destinar receita a uma boa finalidade não neutraliza o risco do jogo; da mesma forma, uma política robusta de jogo responsável não substitui transparência sobre a aplicação dos recursos arrecadados.
Na destinação, transparência é essencial: identificar beneficiários, divulgar valores efetivamente transferidos e permitir que a sociedade acompanhe o resultado da política pública.
Na proteção do apostador, o cenário brasileiro evoluiu. No âmbito federal, a SPA/MF implantou plataforma centralizada de autoexclusão para os operadores de apostas de quota fixa por ela autorizados e tornou obrigatória a definição de limites prudenciais de perda financeira e de tempo. Para os Estados, o desafio passa também por harmonização e interoperabilidade: evitar que mecanismos estaduais e federais funcionem como ilhas.
Isso não significa que um sistema federal automaticamente alcance operadores estaduais. Significa que o desenho estadual deve considerar a coexistência dos regimes e buscar, dentro das possibilidades jurídicas e tecnológicas, cooperação e troca de informações.
Recomendação: trate destinação social e jogo responsável como políticas distintas, com indicadores próprios. E desenhe a proteção do apostador considerando a realidade regulatória federal vigente, inclusive autoexclusão centralizada e limites prudenciais.
VI – Sem laboratórios você não dorme
Certificação técnica independente não é formalidade de edital. É uma camada de garantia para que o regulador tenha evidência de que plataforma, jogo, RNG, integrações e controles técnicos atendem aos requisitos definidos.
É impraticável reproduzir internamente, em escala, todas as competências necessárias para testar continuamente software, segurança, criptografia, geração de números aleatórios, relatórios e integrações de pagamento. Laboratórios independentes e tecnicamente qualificados reduzem essa assimetria.
O modelo deve prever homologação inicial, critérios para mudanças relevantes, recertificação ou auditorias periódicas quando necessárias e tratamento objetivo das não conformidades.
O laboratório pode ser contratado e remunerado pelo operador, mas o desenho regulatório deve preservar independência técnica, acesso do regulador ao laudo e capacidade de exigir esclarecimentos, retestes ou auditorias adicionais.
Recomendação: defina previamente quais componentes exigem certificação, quais alterações demandam nova avaliação e quais consequências decorrem de uma não conformidade.
VII – Este jogo não é para empresa sem estrutura
Loteria e apostas reguladas exigem capital, tecnologia, compliance, atendimento, segurança da informação, prevenção à lavagem de dinheiro, jogo responsável e capacidade de operar por longo prazo. Uma contratação mal dimensionada pode deixar o Estado dependente de uma empresa incapaz de sustentar a operação.
A habilitação deve medir separadamente capacidade técnica e capacidade econômico-financeira. Experiência comprovada, equipe, sistemas e histórico de conformidade não substituem patrimônio e garantias; patrimônio, por sua vez, não substitui conhecimento operacional.
Também é necessário identificar quem efetivamente controla e executa a operação. Estruturas em que uma empresa apresenta a habilitação e transfere materialmente a execução a terceiros não avaliados criam risco regulatório. O edital e o contrato devem alcançar beneficiários finais, alterações de controle, subcontratações relevantes e responsabilidades dentro do grupo econômico, sempre nos limites admitidos pela legislação aplicável.
Recomendação: exija transparência societária, capacidade própria ou claramente atribuída aos integrantes habilitados, aprovação das subcontratações relevantes, garantias compatíveis e mecanismos para acompanhar alterações de controle durante o contrato.
VIII – Regulação pela metade cria um monstro
A tentação de deixar temas para depois é grande: regular o produto e não o pagamento; o licenciamento e não o pós-contrato; o operador e não afiliados; a entrada e não a saída; o jogo e não a publicidade.
Cada lacuna transfere risco para o Estado. Antes da operação, é preciso mapear ao menos: licenciamento; requisitos técnicos; certificação; KYC; prevenção à lavagem de dinheiro; meios de pagamento; publicidade e afiliados; jogo responsável; autoexclusão; proteção de dados; acesso a sistemas; obrigações de reporte; processo sancionador; fiscalização contábil; continuidade e encerramento da operação.
Isso não significa congelar a regulação na data da assinatura. Setores tecnológicos exigem evolução normativa. Também não é correto afirmar que toda norma posterior gera automaticamente reequilíbrio econômico-financeiro. A consequência econômico-contratual de uma mudança depende do contrato, da matriz de riscos, da natureza da obrigação, da previsibilidade e do regime jurídico aplicável.
Por isso, o edital e o contrato devem prever desde o início que a atividade está sujeita à evolução regulatória legítima, definir a alocação de riscos e estabelecer o procedimento para eventual pedido de recomposição quando presentes os pressupostos jurídicos.
Recomendação: publique o núcleo regulatório essencial antes da contratação e construa contrato capaz de conviver com evolução normativa sem transformar toda atualização regulatória em disputa de reequilíbrio.
IX – Quem não quer pressão e atrito escolheu o setor errado
A empresa que opera loteria estadual presta serviço público ou exerce atividade delegada/autorizada submetida a intensa supervisão. Terá sistema auditado, publicidade questionada, relatórios confrontados, ofícios, processos e pedidos de informação.
Fricção regulatória não deve ser confundida com instabilidade. Ambiente estável é aquele em que a regra é conhecida, o procedimento é previsível, a decisão é fundamentada e o operador sabe que será fiscalizado.
O mesmo vale para quem dirige o órgão. A função exige decisões que podem contrariar operador, governo, fornecedores ou interesses de curto prazo. A melhor proteção institucional não é ausência de conflito; é processo administrativo bem instruído.
Isso exige equipe qualificada e continuidade institucional. O horizonte de quem decide precisa ser compatível com o horizonte das consequências da decisão.
Recomendação: registre audiências com regulados, publique agendas quando exigível, implemente política de conflito de interesses, fundamente decisões e mantenha instrução técnica e jurídica adequada nos atos de maior risco.
X – Segurança pública e Ministério Público precisam estar dentro do desenho institucional
A relação com segurança pública e Ministério Público não deve ser tratada como resposta a uma crise. Deve integrar a arquitetura da loteria desde o início.
É importante, porém, separar mercados e responsabilidades. O mercado autorizado é identificável e submetido a regras; o mercado clandestino não está sujeito ao mesmo arcabouço e, em determinados segmentos, pode estar associado a lavagem de dinheiro, organizações criminosas e outros ilícitos. A regulação existe, entre outras finalidades, para tornar essa fronteira verificável.
Transparência, compartilhamento institucional de informações dentro das bases legais aplicáveis e cooperação operacional ajudam a construir confiança. O regulador pode contribuir com conhecimento técnico; os órgãos de persecução e controle atuam dentro de suas competências constitucionais e legais.
Medidas contradomínios, pagamentos e estruturas digitais ilegais também exigem atenção à competência. Um órgão estadual não deve presumir poderes que a legislação não lhe conferiu. Bloqueios administrativos ou judiciais precisam observar a autoridade competente, o devido processo e, no ambiente digital, a dimensão territorial da operação.
Recomendação: formalize cooperação, defina fluxos de informação e preserve a divisão de competências. Combate ao ilegal é trabalho integrado, não expansão informal do poder do regulador.
XI – Meio de pagamento não é commodity
Processamento de pagamento pode ser tecnicamente substituível; a função regulatória que ele desempenha não é banal. É na camada financeira que se materializam identificação, titularidade, depósito, saque, prêmio, bloqueios, limites e diversos controles de prevenção à lavagem de dinheiro.
Uma falha de integração pode afetar simultaneamente órgão público, operador e consumidor. Por isso, a responsabilidade regulatória não desaparece porque determinada função foi terceirizada.
O desenho deve contemplar identificação robusta, validação de idade, titularidade das contas, prevenção de pagamentos por terceiros, controles sobre instrumentos vedados, integração com mecanismos de autoexclusão e impedimento, monitoramento de transações e trilhas de auditoria.
A homologação deve recair sobre os controles e integrações, e não sobre uma preferência comercial por determinado fornecedor. O operador continua responsável perante o regulador pelas funções que terceiriza, sem prejuízo das responsabilidades próprias dos demais agentes.
Recomendação: teste a esteira de pagamento como infraestrutura regulatória. Não basta saber se o PIX entrou; é preciso saber se entrou da pessoa certa, em situação permitida, com os controles corretos e com rastreabilidade.
XII – Territorialidade: uma loteria estadual precisa continuar estadual no ambiente digital
Esta é uma das decisões mais importantes do modelo contemporâneo e não pode ser tratada como nota de rodapé.
O STF reconheceu a possibilidade de exploração estadual dos serviços lotéricos, mas isso não transformou a autorização estadual em autorização nacional. A Lei nº 14.790/2023 incorporou à Lei nº 13.756/2018 regras específicas para a exploração estadual: os Estados e o Distrito Federal podem explorar, em seus territórios, modalidades previstas na legislação federal, e a comercialização e a publicidade em meio físico, eletrônico ou virtual estão sujeitas aos limites territoriais previstos em lei.
Em ambiente presencial, a fronteira é intuitiva. No digital, precisa ser transformada em controle técnico e contratual. Isso envolve critérios de localização e domicílio previstos na legislação, geolocalização quando aplicável, regras de cadastro, publicidade, afiliados, canais digitais e monitoramento de tentativas de acesso fora da circunscrição permitida.
O ponto também precisa ser incorporado à modelagem econômica. Um operador estadual não pode elaborar seu plano de negócios como se tivesse mercado nacional e descobrir depois que sua base potencial está limitada pela territorialidade. A restrição jurídica deve estar refletida nas projeções, nas metas e na precificação da outorga.
Também é necessário distinguir a licença estadual da autorização federal para apostas de quota fixa. São regimes que coexistem, com competências, alcances e obrigações próprios. A cooperação federativa, inclusive em fóruns de harmonização, tende a ser cada vez mais relevante para reduzir assimetrias e zonas cinzentas.
Recomendação: transforme territorialidade em requisito técnico verificável, cláusula contratual, premissa econômico-financeira e objeto permanente de fiscalização. No ambiente digital, fronteira que não está no sistema existe apenas no papel.
Consideração final
Não é simples alinhar todas essas peças. Estrutura administrativa, forma jurídica, poder de polícia, tecnologia, certificação, destinação social, proteção do apostador, segurança pública, meio de pagamento, territorialidade e pessoas se movem em ritmos diferentes.
O projeto ganha resistência institucional quando as decisões são tomadas com fundamento técnico e jurídico, registradas, submetidas a controles e transformadas em processos verificáveis. Conveniência de curto prazo raramente sobrevive a troca de governo, auditoria, ação judicial ou crise reputacional.
A empresa que assume uma operação lotérica estadual precisa incorporar uma realidade básica: ela passa a atuar dentro de uma política pública e de um ambiente regulado. Regulador, Tribunal de Contas, Ministério Público, segurança pública, Poder Legislativo, órgãos de defesa do consumidor, beneficiários da destinação social e imprensa fazem parte do ecossistema.
Isso precisa estar no plano de negócios do operador: orçamento de compliance, tecnologia, jogo responsável, atendimento, auditoria, relacionamento institucional e capacidade financeira para suportar maturação e mudanças legítimas do ambiente regulatório.
Loteria estadual é, ao mesmo tempo, serviço público, atividade econômica regulada, contrato ou autorização de longo prazo, sistema tecnológico, política de arrecadação e mecanismo de proteção do consumidor. As decisões descritas aqui são, no fundo, decisões sobre alocação de risco.
Quando o risco não é identificado e alocado de forma explícita, ele tende a retornar ao Estado que autorizou a atividade.
Faça inteiro. Faça antes. E faça com instituições e pessoas capazes de sustentar o projeto quando a fase de inauguração terminar e começar a rotina, que é onde a regulação realmente acontece.
(*) Daniel Romanowski e Fabio Veiga são diretores da Loteria do Estado do Paraná (Lottopar) e atuam no segmento de loterias e apostas reguladas. Daniel Romanowski dirige a Lottopar desde o primeiro dia de sua criação. Fabio Veiga é Diretor de Operações da Autarquia e também integra sua estrutura desde o primeiro dia de funcionamento. Ambos participaram do processo de implantação, estruturação e desenvolvimento do serviço público de loteria no Estado do Paraná. As análises, avaliações e recomendações apresentadas neste artigo refletem exclusivamente as opiniões pessoais dos autores, formuladas a partir de sua experiência profissional no setor, e não constituem manifestação oficial, posicionamento institucional ou opinião da Lottopar ou do Governo do Estado do Paraná.
