Argumentos jurídicos incontestáveis desmentindo a reportagem do Fantástico de 06.11.05
Legalidade dos Bingos
A atividade do jogo do bingo passou por várias alterações legislativas, através de Leis, Decretos, Medidas Provisórias, circulares, sendo inegável e incontestável o direito de exploração da atividade de bingo, seja permanente ou eletrônico que vem desde a Lei Zico (Lei 8.672/93).
A atividade de exploração de jogos de bingo no Brasil foi instituída pela Lei nº 8.672/93, a chamada Lei “Zico” (fls. 785 a 787), que ao ensejo da institucionalização da atividade derrogou a Lei de contravenções penais, Decreto-Lei nº 3.688/41, que a proibia em seu artigo 50, ora transcrito:
“Art. 50. Estabelecer ou explorar jogo de azar em lugar público ou acessível ao público, mediante o pagamento de entrada ou sem ele:
Pena – prisão simples, de 3 (três) meses a 1 (um) ano, e multa, estendendo-se os efeitos da condenação à perda dos móveis e objetos de decoração do local.”
A referida lei revogadora da contravenção penal descriminalizou a exploração da atividade de jogo de bingo como fonte alternativa de recursos para o esporte, permitindo que entidades desportivas promovessem jogos de bingo mediante autorização junto à autoridade fazendária estadual, nos seguintes termos:
“Art. 57. As entidades de direção e de prática desportiva filiadas a entidades de administração em, no mínimo, três modalidades olímpicas, e que comprovem, na forma da regulamentação desta lei, atividade e a participação em competições oficias organizadas pela mesma, credenciar-se-ão na Secretaria de Fazenda da respectiva Unidade da Federação para promover reuniões destinadas a angariar recursos para o fomento do desporto, mediante sorteios de modalidade Bingo, ou similar.
Parágrafo 1º. O órgão competente de cada Estado e do Distrito Federal fiscalizará a realização dos eventos de que trata este artigo.”
Posteriormente, a Lei “Zico” foi revogada pela chamada Lei “Pelé”, Lei nº 9.615/98 (fls. 792 a 795), que, por seus artigos 59 a 81, manteve a atividade no âmbito da licitude, alterando, entretanto, o procedimento de concessão de autorização para sua exploração.
Assim, foi criado o Instituto Nacional de Desenvolvimento do Esporte (INDESP), que passou a ser o órgão responsável pelo exercício da fiscalização da atividade. Com isso, o jogo de bingo continuou a poder ser explorado como atividade econômica por agentes privados – clubes e entidades desportivas – com a novidade de também poder ser exercida por empresas administradoras contratadas para tal. Assim prescrevia o artigo 59 e seguintes da Lei n. 9.615/98, a saber:
“Art. 59. Os jogos de bingo são permitidos em todo território nacional nos termos dessa Lei.”
“Art. 60. As entidades de administração e de prática desportiva poderão credenciar-se junto à União para explorar o jogo de bingo permanente ou eventual com a finalidade de angariar recursos para o fomento do desporto.”
(…)
“Art. 61. Os bingos funcionarão sob responsabilidade exclusiva das entidades desportivas,mesmo que a administração da sala seja entregue a empresa comercial idônea”
A par das modificações retro mencionadas, a Lei “Pelé” também inovou ao estabelecer tipos penais específicos para a atividade, com vistas a reprimir seu exercício irregular.
Após dois anos de vigência da Lei “Pelé” foi editada a Lei “Maguito”, Lei nº 9.981/00, publicada em 14 de Julho de 2000 (fls. 803 e 804). Esta lei pretendia revogar expressamente a Lei “Pelé” em seus artigos 59 a 81 que regulavam a matéria, incluindo-se aí, todos os tipos penais específicos da atividade, artigos 75 a 81. Entretanto, sua vigência não foi imediata, pois prevista uma “vacatio legis” de mais de um ano, a se ultimar em 31/12/2001. Assim prescrevia o teor de seu artigo 2º:
“Art. 2º. Ficam revogadas, a partir de 31 de Dezembro de 2001, os artigos 59 a 81 da Lei nº 9.615, de 24 de Março de 1998, respeitando-se as autorizações que estiverem em vigor até a data da sua expiração.”
Posteriormente, antes porém do término da “vacatio legis” prevista para a entrada em vigor da Lei “Maguito”, que revogaria as disposições da Lei “Pelé” concernentes à exploração do jogo do Bingo, veio à baila a Medida Provisória nº 2.049, de 25 de outubro de 2000, em sua 24ª edição (fls. 805 e 806), que revogou tacitamente a Lei “Maguito” por ser posterior e antinômica em relação a esta, em razão da primeira prever a revogação de toda regulamentação da atividade, e a segunda, justamente, prever nova redação especificamente ao artigo 59 da Lei “Pelé”, recobrando-lhe vigência antes mesmo que se operasse sua revogação pelo defluxo de tempo previsto na Lei “Maguito”.
Em outras palavras, a Medida Provisória n. 2.049-24, de 26 de outubro de 2000, sobreveio enquanto ainda estava pendente de eficácia o artigo 2º da Lei n. 9.981/2000, porquanto o termo “ad quem” neste fixado (31/12/2001) não fora cumprido.
A referida Medida Provisória, por seu artigo 25, ainda, extinguiu expressamente o INDESP, atribuindo à União seu patrimônio jurídico e suas competências (policia administrativa). Já por seu artigo 26 foi dada nova redação ao artigo 59 da Lei Pelé, alterando o regime jurídico da atividade para torná-la Serviço Publico Federal.
Para tanto, a MP atribuiu à União a titularidade da atividade e à Caixa Econômica Federal a sua execução, permitindo, entretanto, esta fosse efetuada também de forma indireta, por meio de empresas administradoras do setor:
“Art. 25. Fica extinto o Instituto Nacional do Desenvolvimento do Desporto – INDESP. (…)
“Parágrafo 2º. As atribuições do órgão extinto ficam transferidas para o Ministério do Esporte e Turismo e as relativas aos jogos de bingo para Caixa Econômica Federal.”
“Art. 26. O art. 59 da Lei nº 9.615, de 24 de Março de 1998, passa a vigorar com a seguinte redação:
‘Art. 59. A exploração de jogos de bingo, serviço público de competência da União, será executada, direta ou indiretamente, pela Caixa Econômica Federal em todo o território nacional, nos termos desta Lei e do respectivo regulamento.’”
Pede-se aqui vênia para uma incursão jurídica e doutrinária acerca da eficácia de um ato normativo. Diz a Lei de Introdução ao Código Civil, em seu art. 1º que: “Salvo disposição em contrário, a lei começa a vigorar em todo o País 45 (quarenta e cinco) dias depois de oficialmente publicada”. Já no § 1º do art. 2º, está dito: “A lei posterior revoga a anterior quando expressamente o declare, quando seja com ela incompatível ou quando regule inteiramente a matéria de que tratava a lei anterior”.
Pois bem! Enquanto a “Lei Maguito” cumpria sua “vacacio legis” e, portanto, enquanto ainda não eficaz (1) (porque pendente do advento do termo inicial – 31.12.2001 – expressamente previsto em seu art. 2º), vigorava o art. 59 da “Lei Pelé”, legalizador do jogo do bingo. Antes do advento desse termo, foi editada a Medida Provisória 2.049, que preservou a vigência do art. 59 acima citado, justamente durante o lapso temporal em que a “Lei Maguito” não lograra eficácia. Com o perdão da expressão: “A proibição do jogo do bingo tornou-se um feto mal formado: morreu na gestação!”
Prevaleceram, na hipótese – até por lógica jurídica – as regras da L.I.C.C..
Vem então a lume o Decreto nº 3.659, de 14 de novembro de 2000, para “regulamentar a autorização e a fiscalização de jogos de bingo” e dar outras providências (fls. 807 a 810). Desse regulamento, interessa destacar os seguintes dispositivos:
“Art 1º – A exploração de jogos de bingo, serviço público de competência da União, será executada, direta ou indiretamente, pela Caixa Econômica Federal em todo o território nacional, nos termos das Leis nºs 9.615, de 24 de março de 1998, e 9.981, de 14 de julho de 2000, dos respectivos regulamentos, deste Decreto e das demais normas expedidas no âmbito da competência conferida à Caixa Econômica Federal. (…)
Art 3º – Considera-se execução:
I – direta, quando efetuada sob responsabilidade da CAIXA e por sua conta a risco;
II – indireta, quando a autorizada pela CAIXA e efetuada sob a responsabilidade de entidade e por sua conta e risco.
Parágrafo único. A exploração indireta de jogos de bingo implica responsabilidade exclusiva da entidade desportiva autorizada, mesmo que a administração da sala seja entregue a empresa comercial idônea, observado o disposto no art. 4º 9.981, de 2000.
(…)
Art 5º – A autorização deverá ser requerida à CAIXA com antecedência mínima de trinta dias da data pretendida para o início do evento, instruindo-se o correspondente pedido com os seguintes documentos e informações: ” (g.n.)
Com nova vênia, volta-se à incursão iniciada algumas linhas atrás, para ponderar que o próprio Poder Executivo convencera-se de que a revogação acenada pela “Lei Maguito” tornara-se letra morta, diante do que veio a dispor a M.P. 2.049-24/2000. Tanto assim, que o Decreto nº 3.659:
a) consagrou o jogo do bingo como “serviço público de competência da União” ;
b) viabilizou sua execução indireta e
c) dispôs sobre autorizações futuras (art. 5º).
Ora, se a MP 2.049-24/2000 dispôs sobre autorizações futuras, aludiu a outras e novas autorizações, que não aquelas que, já expedidas, tiveram sua validade ressalvada até seu termo final (art. 2º da “Lei Maguito”).
Sendo o jogo do bingo um serviço público, não pode constituir, por sua própria natureza e essência, atividade ilícita. A LÓGICA, enquanto ciência, consagra princípios onivalentes, dentre os quais se destaca o “Princípio da não contradição”, segundo o qual “uma coisa não pode ser, ao mesmo tempo, A e não A” (2). Não pode esse jogo ser, ao mesmo tempo, lícito e ilícito!
A Caixa Econômica Federal, em 6 de dezembro de 2000, em nível de regulamentação, baixou a Circular nº 202, ratificada pela Circular nº 210, de 6 de fevereiro de 2001, de igual teor, cuja cópia segue em anexo (docs. 04/05), da qual se extraem, por pertinentes e oportunos, os seguintes trechos:
“1.2 – Os jogos de bingo são autorizados com base na seguinte legislação:
– Lei 9.615, de 24 de março de 1998;
– Lei 9.981, de 14 de julho de 2000;
– Medida Provisória 2.049-25, de 23 de novembro de 2000;
– Decreto 3.659, de 14 de novembro de 2000.” (…)
3 – DO CREDENCIAMENTO E DA AUTORIZAÇÃO
3.1 – Os pedidos de credenciamento e de autorização serão processados em único ato, formalizando-se processo mediante a apresentação dos documentos enumerados nesta Circular. (…)
4.4 – A autorização será negada se não provados quaisquer dos requisitos de regularidade da documentação exigida ou se houver indícios de inidoneidade da Entidade Desportiva, da Promotora ou quaisquer de seus dirigentes ou sócios.” (g.n.) Eis aqui mais uma demonstração “oficial” de que o jogo do bingo continuou e continuaria lícito.
Por último, adentra pelo mundo jurídico a Medida Provisória nº 2.216-37, de 31 de agosto de 2001, cuja art. 17 (fls. 811 e 812) reza:
Art. 17. O art. 59 da Lei no 9.615, de 24 de março de 1998, passa a vigorar com a seguinte redação:
"Art. 59. A exploração de jogos de bingo, serviço público de competência da União, será executada, direta ou indiretamente, pela Caixa Econômica Federal em todo o território nacional, nos termos desta Lei e do respectivo regulamento." (NR) (g.n.)
Imprescindível esclarecer que a MP supra vigora hoje como se lei material fosse, dada a definitividade que lhe emprestou o art. 2º da Emenda Constitucional nº 32, de 11 de setembro de 2001 (fls. 813 a 815):
“Art. 2º. – As medidas provisórias editadas em data anterior à publicação desta emenda continuam em vigor até que medida provisória ulterior as revogue explicitamente ou até deliberação definitiva do Congresso Nacional.”
A “pá de cal” acerca do fato da “Lei Maguito”, no que concerne à ilicitude do jogo do bingo, não ter se tornado eficaz, porque não chegou a viger, além do que retro já se sustentou, foi dada pela MP 2.216-24/2000, que, reiterou a preservação da vigência e da eficácia do art. 59 em comento, desde a redação original dada pela “Lei Pelé”.
Portanto, após as seguidas reedições dessa MP, adveio a edição da Medida Provisória nº 2.216-37, que, em seu artigo 17, repetiu a literalidade do artigo 26 da MP nº 2049-24, mantendo portanto suas disposições quanto ao regramento jurídico da atividade.
Reiteramos. Por força do artigo 2º da Emenda Constitucional nº 32, de 11 de Setembro de 2001, acima transcrito, a Medida Provisória nº 2.216-37 continua vigente, bem como eficazes seus efeitos, principalmente no que concerne ao regime jurídico de serviço público federal da atividade nela previsto, até que alguma norma expressamente venha a revogá-la.
A título de ilustração e com intuito de fazer aflorar mais um elemento de convicção de que o jogo de bingo não chegou a configurar uma atividade ilícita, como pretendia a “Lei Maguito”, informa-se que, muito recentemente, o Presidente da República, com o aval do Ministro da Justiça, por Decreto s/n, de 1º de outubro de 2003 (doc. 06), “instituiu Grupo de Trabalho Interministerial para, no prazo de quarenta e cinco dias contados a partir de sua instalação, avaliar e apresentar propostas para MODIFICAR A LEGISLAÇÃO que trata das atividades relacionadas à exploração dos jogos de bingo”.
Ainda que de passagem, vale registrar que o decreto presidencial que instituiu o Grupo de Trabalho Interministerial pretendia “MODIFICAR A LEGISLAÇÃO QUE TRATA DAS ATIVIDADES RELACIONADAS À EXPLORAÇÃO DOS JOGOS DE BINGO”, ou seja, pressupunha que havia até então uma legislação vigente que merecia um aperfeiçoamento, uma modificação, isso em outubro de 2003.
Por outro lado, a única tentativa que o Governo Federal realizou para revogar explicitamente o artigo 17 da MP n. 2.216-37, que deu nova redação ao artigo 59 da Lei Pelé, alçando a exploração do jogo de bingo à natureza de serviço público federal, tornando-a proibida, foi exatamente a tão debatida e propalada Medida Provisória n. 168, de 20 de fevereiro de 2004 (fls. 817 e 818). Assim vejamos a redação de seu artigo 8º:
“Art. 8º. – Ficam revogados os artigos 2º., 3º e 4º da Lei n. 9.981, de 14 de julho de 2000, o artigo 59 da Lei n. 9.615, de 24 de março de 1998 e o artigo 17 da Medida Provisória n. 2.216-37, de 31 de agosto de 2001.”
Ademais, não obstante o arquivamento da MP 168/04 pelo Senado Federal, diante da manifesta ausência dos pressupostos constitucionais da urgência e da relevância, impende destacar que o parágrafo único do artigo 1º daquele já sepultado ato normativo reconhecia, expressamente, o regime jurídico de serviço público federal vigente até então, ou seja, até 20/02/2004, quando dispôs que:
“Art. 1º. – (…)
Parágrafo único – A vedação que trata o caput deste artigo implica a expressa retirada da natureza de serviço público conferida a tal modalidade de exploração de jogo de azar, que derrogou, excepcionalmente, as normas de direito penal.”
Eis aqui – ex abundantia – mais uma demonstração cabal de que a atividade do jogo do bingo manteve-se lícita (na realidade, desde a “Lei Zico”). Qual a razão de uma M.P., em 2004, pretender tornar ilícito tal jogo, acaso lícito não o fora ?!
Portanto, é cediço que, com o arquivamento da MP n. 168/04, a situação jurídica dos bingos, assim como o regime jurídico que a sua exploração se submete, deve subsumir-se aos princípios do serviço público, de competência da União, especialmente o da continuidade, gerando um direito subjetivo público ao exercício da atividade do jogo de bingo.
Finalmente, conclui-se que não há qualquer vedação à exploração do jogo de bingo, que detem a natureza jurídica de serviço público federal, nos termos da redação do artigo 59 da Lei n. 9.615/98 dada pela MP n. 2.216-37 vigente até então, revestindo-se de inquestionável caráter de licitude, posto que as normas contravencionais que outrora incidiram sobre essa atividade haviam sido derrogadas desde a publicação da Lei n. 8.672/93, no intuito de preservar seu direito de continuar a explorar o jogo de bingo.
DA JURISPRUDÊNCIA DO TRF DA 3ª REGIÃO SOBRE A VIGÊNCIA DA LEGISLAÇÃO DO JOGO DE BINGO COMO SERVIÇO PÚBLICO FEDERAL
Antes de formular os pedidos deduzidos in fine, a ora Agravante traz ao conhecimento de Vossas Excelências o entendimento de 3 (três) Desembargadores Federais do Egrégio Tribunal Regional Federal da 3ª. Região que, em sede de agravo de instrumento, sempre propostos pela União, tendentes a reverter decisões judiciais de primeiro grau que asseguram a continuidade do jogo de bingo com a natureza de serviço público federal, reconheceram a vigência da nova redação do artigo 59 da Lei Pelé introduzida pelo artigo 17 da Medida Provisória n. 2.216-37, bem como a antinomia entre este dispositivo legal e o caput do artigo 2º da Lei n. 9.981/2000 que pretendia revogar a legislação dos bingos.
Os ilustres Desembargadores Federais que assim já se manifestaram são os seguintes: a Des. Fed. ALDA BASTO, a Des. Fed. CONSUELO YOSHIDA e o Des. Fed. CARLOS MUTA. Com a devida vênia, os Requerentes passam a transcrever apenas um breve trecho de cada uma das decisões juntadas em anexo que espelham com clareza a competência da Justiça Federal para apreciar a legalidade ou não, a vigência ou não, a alegada clandestinidade ou não, do jogo de bingo no país (fls. 881 à 885):
“(…) Desta forma, embora discutível o caráter de ‘serviço público’, restou revogado o caput do art. 2º da Lei 9.981/2000, mantendo-se apenas a parte segunda do seu parágrafo único, no item que atribui à CEF a fiscalização e autorização da realização de bingos, que podem ser executadas por via direta ou indireta.”
(TRF 3ª Região, 4ª Turma, Rel. Des. ALDA BASTO, AI nº 2003.03.00.005163-8) “(…) Entretanto, a MP nº 2.049-24, de 26/10/2000, (reeditada até a MP nº 2.216, de 31/08/2001, ainda em vigor em face do art. 2º, da EC nº 32, de 11/09/2001, que dispõe que as medidas provisórias editadas em data anterior à da publicação desta emenda continuam em vigor até que a medida provisória ulterior as revogue explicitamente ou até deliberação definitiva do Congresso Nacional), manteve indefinidamente a eficácia suspensa apenas de parte do art. 2º da Lei nº 9.981/00, ao dar nova redação para o art. 59, da Lei nº 9.615/98, determinando que a exploração do jogo de bingo, (serviço público de competência da União), será executada, direta ou indiretamente, pela Caixa Econômica Federal (CEF).
Deste modo, entendo que o regime originário de regulamentação do jogo do bingo continua com a sua eficácia suspensa (pois a MP nº 2.216/01 ainda continua em vigor, não tendo sido convertida em lei, rejeitada nem revogada), sendo instituído, a partir da MP nº 2.049/00, um regime público de exploração do jogo de bingo mediante a intervenção da CEF.” (TRF 3ª Região, 6ª Turma, Rel. Des. CONSUELO YOSHIDA, AI nº 2003.03.00.024237-7, DJU 18/06/2003)
“A revogação prevista no artigo 2º da Lei n. 9.981/2000 não pode, prima facie, conduzir à conclusão que comprometa a eficácia, ainda perdurante, da MP n. 2216-37, de 31.08.2001, por diversos motivos, por exemplo: (1) o que a Lei Maguito revogou, efetivamente, foi o regime originário de regulamentação dos jogos de bingo, previsto na Lei n. 9.615/98; (2) mas, antes mesmo de 31.12.2001, foi instituído um novo regime, considerando a exploração dos jogos de bingo como serviço público da União, executado direta ou indiretamente pela CEF, evitando assim, a desregulamentação da atividade, no âmbito da legislação desportiva, a que conduziria o artigo 2º da Lei Maguito; e (3) esta nova disciplina encontra-se ainda vigente, por força do artigo 2º da EC n. 32, de 11.09.2001.”
(TRF 3ª. Região, 4ª. Turma, Rel. Des. CARLOS MUTA, AI n. 2002.03.00.017816-6, DJ 12/11/2002).
(1) “ATO PENDENTE”: Segundo Hely Lopes Meirelles, “é aquele que, embora perfeito, por reunir todos os elementos de sua formação, não produz seus efeitos, por não verificado o termo ou a condição de que depende sua exeqüibilidade” (Direito Administrativo Brasileiro, Malheiros, 17ª ed., p. 157). Segundo Celso Antonio Bandeira de Mello: “ Um ato pode ser: c) perfeito, válido e ineficaz quando, concluído seu ciclo de formação e estando adequado aos requisitos de legitimidade, ainda não se encontra disponível para eclosão de seus efeitos típicos, por depender de um termo inicial ou de uma condição suspensiva …” (Curso de Direito Administrativo, Malheiros, 15ª ed., p. 356)
(2) Vide a respeito: “RUI BARBOSA E A LÓGICA JURÍDICA”, de João Mendes Neto, Saraiva/SP, 2ª ed., 1949, p. 62.
No mesmo sentido: “MANUAL DE DIREITO ADMINISTRATIVO”, de José Cretella Jr., Forense/RJ, 6ª ed., 1992, p. 34.
Vide a respeito: de João Mendes Neto, Saraiva/SP, 2ª ed., 1949, p. 62.No mesmo sentido: , de José Cretella Jr., Forense/RJ, 6ª ed., 1992, p. 34.
