Cármen Lúcia determina adoção de rito acelerado na ADI que analisa constitucionalidade de lei do RS sobre publicidade de apostas online
A Associação Nacional de Jogos e Loterias (ANJL) questiona a constitucionalidade da Lei Estadual 16.508/2026 do Rio Grande do Sul. A norma estabelece restrições à publicidade de plataformas de apostas esportivas no estado. A ministra Cármen Lúcia, relatora da Ação Direta de Inconstitucionalidade 7.971, determinou a adoção de rito acelerado para análise da legislação. O despacho foi publicado na quinta-feira (22/5). A ação foi encaminhada à ministra nesta terça-feira (19), com petição assinada pelos advogados Pietro Cardia Lorenzoni e Bernardo Cavalcanti Freire.
A legislação gaúcha estabelece normas para veiculação de publicidade, propaganda e patrocínio de plataformas de apostas esportivas de quota fixa no território estadual. O texto legal declara como objetivo proteger o consumidor, resguardar a infância e a juventude, amparar pessoas em situação de vulnerabilidade e colaborar com a prevenção ao jogo patológico e ao superendividamento. A lei foi sancionada em 24 de abril de 2026.
A ministra Cármen Lúcia determinou a requisição de informações ao presidente da Assembleia Legislativa do Rio Grande do Sul e ao governador do estado. As informações devem ser prestadas no prazo máximo e improrrogável de cinco dias. Na sequência, haverá vista à Advocacia-Geral da União e à Procuradoria-Geral da República, sucessivamente, para manifestação no prazo máximo e prioritário de três dias cada. Cumpridas as providências e observados os prazos, com ou sem manifestação, os autos eletrônicos retornarão em conclusão à relatora. A ação aguarda análise da relatora para decisão sobre o pedido de medida cautelar.
Exigências impostas pela norma estadual
As ações de comunicação, publicidade e marketing de plataformas de apostas esportivas devem exibir frases de alerta contra o jogo descontrolado. A fonte mínima deve equivaler a 15% da área total do anúncio. As mensagens precisam ser intercaladas, legíveis e ostensivas. O áudio deve ser transmitido com o mesmo volume e velocidade da mensagem principal.
As frases obrigatórias incluem “Apostas podem causar dependência e prejuízos a você e à sua família”, “O jogo pode causar superendividamento” e “A participação de menores de 18 (dezoito) anos é proibida”. A legislação também determina a inclusão de informações sobre o risco de dependência ao jogo e formas de tratamento. Os anúncios devem indicar canais de atendimento psicológico. A norma determina que as plataformas incluam advertências sobre riscos de dependência e problemas financeiros em suas comunicações.
Fica vedado qualquer conteúdo direcionado, direta ou subliminarmente, a menores de 18 anos. A utilização de animações, mascotes, personagens fictícios, sistemas de inteligência artificial ou recursos visuais que tenham apelo ao público infantojuvenil é proibida pela norma. A legislação proíbe material publicitário direcionado a crianças e adolescentes.
A lei gaúcha veda a veiculação de publicidade de plataformas de apostas em estádios, ginásios, praças esportivas ou locais de espetáculos públicos. A exceção ocorre quando o agente operador for patrocinador oficial do evento, detentor de direito oficial sobre o nome do local ou patrocinador oficial das equipes participantes. A norma veda também a vinculação das bets com eventos esportivos e culturais no território gaúcho.
Também é proibido o uso de imagem, voz ou depoimento de menores de idade ou de personalidades com forte apelo infantojuvenil. A restrição vale especialmente em canais ou programas destinados ou majoritariamente frequentados por esse público.
A norma proíbe anúncio de probabilidades, bônus promocionais ou convite a ganhos durante transmissões ao vivo para o Rio Grande do Sul. O uso de imagens, slogans ou elementos que incentivem o jogo também é vedado. O impulsionamento de conteúdo fora dos horários permitidos ou sem segmentação etária certificada para maiores de 18 anos está proibido. A publicidade nas proximidades de escolas, creches, instituições de ensino e espaços esportivos voltados prioritariamente a menores não pode ser veiculada.
A publicidade audiovisual de apostas somente pode ser transmitida das 21h às 6h. Essa restrição vale para televisão aberta e por assinatura, plataformas de streaming e vídeo sob demanda, além de rádio. A lei proíbe a publicidade em televisão, rádio, streaming e serviços de vídeo sob demanda das 6h às 21h. A autoridade estadual de proteção ao consumidor e demais órgãos competentes podem determinar a exclusão de publicidades irregulares. As autoridades também podem adotar medidas para bloqueio de acesso a sites que descumprirem a lei.
As plataformas de apostas devem observar regras específicas para patrocínio de equipes, eventos e programas esportivos, culturais ou jornalísticos. A exposição da marca ou logomarca em uniformes ou equipamentos esportivos de categorias profissionais fica limitada à simples identificação. Qualquer mensagem de incentivo ao jogo é vedada. Em categorias não profissionais, a exposição é igualmente limitada à identificação. A exposição é vedada em qualquer hipótese para atletas menores de 18 anos.
Responsabilidades e sanções previstas
A legislação estabelece responsabilidade solidária pelas infrações previstas. São responsáveis as plataformas de apostas, as agências de publicidade, de propaganda e os meios de comunicação que veiculem campanhas irregulares. Os provedores de conexão e de aplicações de internet que não bloqueiem ou removam, após notificação da autoridade competente, conteúdo publicitário em desacordo com a lei também respondem solidariamente.
As plataformas devem monitorar e remover qualquer conteúdo publicitário que viole a norma. O descumprimento da lei sujeita os responsáveis a sanções aplicadas pela Superintendência de Proteção ao Consumidor do Rio Grande do Sul. Além disso, estabelece obrigações de bloqueio de acesso a sites, remoção de conteúdo e restrições publicitárias específicas. O descumprimento sujeita as empresas a sanções administrativas e multas.
As penalidades incluem advertência, com prazo de até 30 dias para adequação. A multa segue parâmetros do Código de Defesa do Consumidor e da Lei 6.537/1973. O valor pode ser dobrado em caso de reincidência. Também podem ser impostas contrapropaganda e suspensão temporária da veiculação de publicidade pelo período de 30 a 180 dias.
A suspensão temporária da autorização estadual para atuação no estado está prevista. O cancelamento da inscrição estadual pode ocorrer em caso de reincidência reiterada. Os recursos arrecadados com multas serão destinados ao Fundo Estadual de Defesa do Consumidor, conforme a Lei 10.913/1997. Os valores também financiarão programas de prevenção ao jogo patológico.
A fiscalização do cumprimento da lei será exercida pelo órgão estadual competente de defesa do consumidor. O órgão pode aplicar as sanções previstas no Código de Defesa do Consumidor e demais legislações correlatas. As empresas que já operam no estado têm prazo de 120 dias, contados da publicação da lei, para adequar suas campanhas publicitárias e contratos de patrocínio.
Argumentos da ação de inconstitucionalidade
A Associação Nacional de Jogos e Loterias argumenta que a norma impugnada “apresenta vício de inconstitucionalidade formal por quatro principais motivos, quais sejam: lesar a competência privativa da União para legislar sobre loterias, forte no art. 22, XX; violar competência legislativa privativa da União sobre publicidade e propaganda, prevista no art. 22, XXIX; e invadir competência da União para dispor sobre telecomunicações, embasada no art. 22, IV, e para dispor sobre responsabilidade civil – todos da Constituição Federal”.
Na petição ao STF, a ANJL defende que as apostas de quota fixa já possuem regulamentação federal. Segundo a entidade, cabe aos estados apenas a exploração de loterias próprias. A associação sustenta que não há competência estadual para legislar sobre publicidade de operadoras autorizadas pelo governo federal.
A entidade ressalta que, “se a competência legislativa sobre sistemas de consórcios e sorteios é privativa da União (art. 22, XX, da CRFB); então, somente o Congresso Nacional pode editar normas primárias sobre a matéria. A competência administrativa dos Estados, reconhecida por este Tribunal nas ADPFs 492 e 493, refere-se à possibilidade de instituição e manutenção, por cada Estado-membro, de serviços lotéricos próprios, explorados diretamente por pessoa jurídica de sua administração ou delegados a particulares mediante lei estadual fundada nessa competência”.
A entidade argumenta que a lei gaúcha viola os artigos 22, I, IV, XX e XXIX da Constituição Federal, que estabelecem a competência privativa da União para legislar sobre direito civil, comercial, propaganda comercial e política de telecomunicações. A ANJL também aponta violação aos artigos 170, 174 e 175 da Carta Magna, que tratam da ordem econômica e da exploração de atividades econômicas pelo Estado.
A associação alega que “a Assembleia Legislativa do Rio Grande do Sul, de forma precoce, imatura e sem os necessários debates para dispor de um mercado complexo e hiper conectado como este, editou o diploma legislativo gaúcho ora atacado. O movimento da Lei Estadual nº 16.508/2026 foi no sentido de disciplinar restritivamente a atividade dos agentes econômicos, sem ser nem o ente legislador competente, nem o ente delegante, tampouco o ente regulador da modalidade”.
A autora da ação assevera que, “para além dessas divergências, há aspectos em que a lei estadual simplesmente reproduz, de forma parcial ou imprecisa, o que a regulamentação federal já disciplinava, evidenciando, em qualquer caso, a invasão do espaço normativo reservado à União”. A entidade ressalta que “a legislação federal já institui um regime protetivo suficiente, voltado à conscientização dos usuários e à tutela de grupos vulneráveis, de modo que a intervenção estadual não agrega proteção efetiva. Assim, ao pretender inovar, seja ampliando, seja apenas divergindo do modelo federal, a Lei Estadual nº 16.508/2026 acaba por usurpar competência que a Constituição não lhe atribuiu, incorrendo, portanto, em inequívoca inconstitucionalidade formal”.
A associação assinala que “a invasão de competência evidencia-se porque o diploma estadual ultrapassa a mera instituição de restrições administrativas locais e avança diretamente sobre o regime jurídico das obrigações civis e comerciais, ao criar hipóteses autônomas de responsabilidade, interferir na execução de contratos privados e estabelecer deveres cuja inobservância enseja responsabilização civil”.
A entidade sustenta que “a Lei gaúcha, ora atacada, desrespeita e invade as normas federais já criadas, promovendo assimetria e desorganização na regulação e na exploração econômica do setor em tela, com isso, violando o princípio da igualdade material, previsto no art. 5º, caput, e o art. 170, caput, e art. 174, caput. Segundo, ao criar regras de publicidade assimétricas e míopes, o diploma estadual promove a formação de oligopólios, prejudicando a concorrência justa entre os agentes autorizados, lesando o art. 170, IV. Ainda, a lei em tela cria incentivos perversos para a canalização dos consumidores para o mercado clandestino, indo na contramão da agenda regulatória federal, afetando negativamente a estratégia nacional, o que contraria os arts. 174, caput, e o 175, parágrafo único, IV; todos da Constituição Federal”.
A entidade alega que as limitações à publicidade podem gerar efeitos contrários aos objetivos da lei gaúcha. Segundo o argumento, a ausência de parâmetros claros de comunicação dificultaria a identificação de plataformas legalizadas pelos consumidores. A situação poderia aumentar o acesso a sites clandestinos sem fiscalização.
A autora da ação ressalta que “a Lei estadual nº 16.508 de 2026, ao intervir e se sobrepor equivocadamente no sistema regulatório federal, promovendo assimetria e desorganização da atividade econômica, viola o princípio da igualdade material, forte no art. 5º, caput, a livre iniciativa, norma do art. 170, caput, e o Direitodever da União Federal de sistematizar e regular racionalmente esse setor econômico, no art. 174, caput, todos da Constituição Federal”.
A associação salienta que a “reserva de mercado, criada pelo art. 5º da legislação gaúcha, viola a livre iniciativa e a livre concorrência, as regras regulatórias federais e promove a formação de oligopólio no setor, o que é materialmente inconstitucional. Com efeito, trata-se de violação direta ao art. 170, caput e IV, da Constituição Federal”. A entidade argumenta que “o diploma gaúcho impulsionará os apostadores ao mercado ilegal, sem as necessárias salvaguardas de proteção ao vulnerável, sem observância das normas consumeristas e alheios a supervisão estatal”.
A autora enfatiza que “a Lei nº 16.508/2026 vulnera diretamente a Constituição Federal, ao usurpar competências legislativas privativas da União e ao impor intervenção desproporcional sobre atividade econômica regulada nacionalmente”. A associação afirma que “a Lei Estadual nº 16.508/2026 produz efeitos gerais e imediatos sobre mercado regulado nacionalmente, gerando insegurança jurídica, fragmentação normativa e risco de sujeição dos agentes econômicos a regimes incompatíveis entre si. Além disso, ela promove monopólios e cria incentivos perversos para canalizar o consumidor ao mercado ilegal de apostas. Tudo isso em violação às normas previstas no texto constitucional e à jurisprudência do Supremo Tribunal Federal”.
Pedidos da associação
A entidade requer “a concessão de medida cautelar, nos termos do art. 10 da Lei nº 9.868/1999, para suspender integralmente a eficácia da Lei nº 16.508, de 24 de abril de 2026, do Estado do Rio Grande do Sul, até o julgamento definitivo da presente ação direta; subsidiariamente, caso não seja suspensa cautelarmente a integralidade do diploma impugnado, a concessão de medida cautelar para suspender a eficácia dos arts. 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10, 11, incisos III, IV, V e VI, 12, 13 e 14 da Lei nº 16.508/2026”.
A associação requer a concessão de medida cautelar para suspender integralmente a eficácia da Lei 16.508/2026 até o julgamento definitivo da ação. Subsidiariamente, caso não seja suspensa a integralidade do diploma, pede a suspensão da eficácia dos artigos 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10, 11 (incisos III, IV, V e VI), 12, 13 e 14 da norma estadual.
No mérito, a associação pede que “seja julgada procedente a presente ação direta para declarar a inconstitucionalidade integral da Lei nº 16.508, de 24 de abril de 2026, do Estado do Rio Grande do Sul, por vício formal e material, em razão da violação aos artigos da Constituição Federal, citados supra; subsidiariamente, caso não seja acolhido o pedido de declaração de inconstitucionalidade integral da Lei nº 16.508/2026, seja declarada a inconstitucionalidade parcial dos arts. 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10, 11, incisos III, IV, V e VI, 12, 13 e 14 da Lei nº 16.508/2026, por violação aos arts. 22, I, IV, XX e XXIX, 170, caput, IV e V, 174, 175 e 5º, caput e LIV, da Constituição Federal”.
No mérito, a ANJL pede que seja declarada a inconstitucionalidade integral da Lei 16.508/2026 por vício formal e material. Subsidiariamente, requer a declaração de inconstitucionalidade parcial dos artigos mencionados. Sucessivamente, caso o STF não acolha os pedidos anteriores, solicita interpretação conforme à Constituição para afastar qualquer aplicação da lei sobre operadores autorizados pela União e sujeitos à regulação federal.
A ação também pede que seja impedida qualquer interpretação que permita a imposição de obrigações, sanções, bloqueios, remoções de conteúdo, restrições publicitárias ou medidas fiscalizatórias divergentes ou mais gravosas do que aquelas previstas na legislação e na regulação federais aplicáveis.
Confira o despacho da Ministra Carmen Lúcia.
