Frente Nacional de Prefeitos pede participação em ação sobre loterias municipais no STF
A Frente Nacional de Prefeitas e Prefeitos (FNP) solicitou ao Supremo Tribunal Federal (STF) sua inclusão como amicus curiae na Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) nº 1212. O pedido foi apresentado na quinta-feira (13/2). A ação discute a constitucionalidade da exploração de loterias por municípios brasileiros.
A entidade representa todas as capitais do país e municípios com mais de 80 mil habitantes, abrangendo 61% da população brasileira e aproximadamente 75% do Produto Interno Bruto nacional. A FNP busca contribuir com o debate sobre a legitimidade constitucional dos municípios para explorar sistemas de consórcio e sorteios.
Suspensão de leis municipais
A ADPF 1212, apresentada pelo partido Solidariedade, questiona leis municipais que autorizam a criação de loterias e sistemas próprios de sorteios ou apostas. Entre os municípios afetados estão São Vicente, Guarulhos, São Paulo, Belo Horizonte, Foz do Iguaçu, Pelotas, Caldas Novas, Estância do Hidromineral de Poá, Campinas e Anápolis, além de Bodó e Miguel Pereira. O Decreto nº 21.849/2023 de Porto Alegre também está sendo questionado.
O ministro Nunes Marques, relator do caso, concedeu liminar em 3 de dezembro de 2025 suspendendo a eficácia de todos os atos normativos municipais relacionados à criação de loterias e à exploração de modalidades de apostas esportivas. A decisão estabeleceu multa diária de R$ 500 mil em caso de descumprimento e aguarda referendo do plenário presencial após pedido de destaque do ministro Flávio Dino.
Na decisão cautelar, Nunes Marques determinou o fim imediato das operações em andamento e proibiu a prática de novos atos relacionados a essas atividades pelos municípios. O ministro destacou que os serviços lotéricos possuem feição estritamente nacional em termos legislativos, e nacional e regional em termos administrativos, exigindo do poder público elevado grau de cuidado na normatização e estrutura regulatória centralizada.
Argumentos da FNP
A Frente Nacional de Prefeitas e Prefeitos destaca sua representatividade para participar do processo. Fundada em 1989, é a única associação municipalista nacional dirigida exclusivamente por prefeitas e prefeitos em exercício.
“Trata-se de providência que confere um caráter pluralista ao processo objetivo de controle abstrato de constitucionalidade, permitindo que o Tribunal decida com pleno conhecimento dos diversos aspectos envolvidos na questão”, afirma a FNP, citando o ministro Gilmar Mendes sobre a importância da atuação do amicus curiae.
A entidade ressalta que sua missão é preservar “[…] a autonomia municipal e defender, quando necessário, a redefinição do pacto federativo, promovendo a defesa dos interesses dos Municípios”. A FNP já atuou como amicus curiae em diversos processos no STF, incluindo as ADIs 6804, 4357, 5835, 6374, 6556, a ADPF 499, a ACO 3150 e a ADO 58.
Quanto ao mérito, a FNP contesta os fundamentos da decisão liminar. A entidade argumenta que a competência privativa da União para legislar sobre sistemas de consórcio e sorteios não impede a exploração desse serviço pelos municípios, assim como já foi reconhecido para os estados no julgamento das ADPFs 492 e 493 e da ADI 4986.
A Frente cita trecho do voto condutor desses julgamentos: “Nessa matéria não podemos cair na armadilha de confundir a competência legislativa sobre determinado assunto com a competência material de exploração de serviço a ele correlato. Lograr em tal impropriedade técnica seria tomar a nuvem por Juno. Isso porque o art. 22, XX, da Constituição confere competência privativa da União apenas para legislar sobre a matéria.”
Interesse local e autonomia financeira
A FNP argumenta que eventuais descompassos entre normas municipais e regras federais poderiam ser resolvidos por meio da interpretação conforme dos dispositivos impugnados, reconhecendo sua eficácia dentro dos limites da norma-quadro da União.
Sobre o interesse local na exploração de loterias, a entidade destaca que este pode ser reconhecido considerando as possibilidades de prestação de serviço à população com as verbas resultantes. A operação representa para o município um instrumento de fortalecimento da autonomia financeira, possibilitando a captação de recursos para políticas públicas locais.
“A atividade municipal, embora restrita ao território da Comuna, é multifária nos seus aspectos e variável na sua apresentação, em cada localidade (…), o que importa fixar desde já, é que os assuntos de interesse local surgem em todos os campos em que o Município atue com competência explícita ou implícita”, cita a FNP, referenciando Hely Lopes Meirelles.
A entidade também menciona trechos do voto condutor das ADPFs 492 e 493 que reconhecem a legitimidade dos municípios para explorar loterias: “É lícito concluir, portanto, que a competência da União para legislar exclusivamente sobre sistemas de consórcios e sorteios, inclusive loterias, não obsta a competência material para a exploração dessas atividades pelos entes estaduais ou municipais.”
Contexto regulatório nacional
A Lei 14.790, de dezembro de 2023, modificou a Lei 13.756/2018 e centralizou no Ministério da Fazenda (MF) as atribuições para regulamentação e credenciamento das empresas autorizadas a operar apostas. Ao acrescentar o artigo 35-A à legislação, o texto conferiu tratamento normativo à exploração das loterias pelos Estados e pelo Distrito Federal, sem incluir os municípios.
O STF já havia deliberado sobre o potencial nocivo das loterias, especialmente na modalidade de apostas de quota fixa, no julgamento conjunto das ADIs 7.721 e 7.723, da relatoria do ministro Luiz Fux, publicado em novembro de 2024. Na ocasião, o Plenário apontou a proteção insuficiente e o déficit regulamentar sobre o tema.
Somente em 2025, após o ajuizamento da ação, cerca de 55 municípios de 17 estados diferentes, de todas as regiões do país, criaram suas loterias para explorar modalidades lotéricas e apostas esportivas. Há registros de mais de 80 municípios que editaram atos normativos nos últimos três anos criando loterias.
Medidas de fiscalização e cooperação
O ministro Nunes Marques determinou a intimação da Secretaria de Prêmios e Apostas do Ministério da Fazenda, da Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) e da Associação Nacional de Jogos e Loterias (ANJL) para adoção de providências cabíveis, considerando acordos de cooperação técnica firmados entre essas entidades.
Em dezembro de 2024, a SPA/MF e a Anatel formalizaram o Acordo de Cooperação Técnica nº 45/2024 para otimizar o bloqueio de sites que exploram ilegalmente apostas de quota fixa. Mais recentemente, as três entidades celebraram o Acordo de Cooperação Técnica nº 4/2025 para aprimorar a detecção e o combate à oferta ilegal de apostas no Brasil.
Além de solicitar sua admissão como amicus curiae, a FNP pede a revogação da decisão liminar que suspendeu a eficácia das leis municipais sobre loterias. A entidade afirma que não há probabilidade do direito alegado pelo autor da ação e que a manutenção da exploração pelos municípios até a decisão definitiva protegeria a segurança jurídica.
A relevância da matéria já foi reconhecida pelo STF na ADI nº 7.721/DF e na ADI nº 7.749/DF, que também tratam da regulação do serviço de apostas esportivas. A definição das regras de competência para exploração do serviço de loteria impacta diretamente a estrutura federativa do país e a autonomia dos municípios.
