Minas Gerais pede ingresso em ação do STF sobre loterias municipais no país
O governo de Minas Gerais solicitou ao Supremo Tribunal Federal participação como amicus curiae na Ação de Descumprimento de Preceito Fundamental 1.212. O pedido foi protocolado nesta quinta-feira (20/2) junto ao ministro Nunes Marques. A ação movida pelo Partido Solidariedade contesta legislações que criaram sistemas lotéricos em 13 municípios do país.
A petição afirma que a participação visa “o aperfeiçoamento da decisão judicial, subsidiando o magistrado e o processo com argumentos e considerações mais profundas, para a adequada definição do litígio”.
O Advogado-Geral Fábio Murilo Nazar, o Procurador Chefe da Procuradoria de Demandas Estratégicas Arthur Pereira de Mattos Paixão Filho e o Procurador Valmir Peixoto Costa assinaram o documento.
Estrutura estadual de loterias
Minas Gerais opera há décadas um sistema consolidado de exploração do serviço público de loterias. A Loteria do Estado de Minas Gerais é a autarquia responsável pela atividade no território mineiro.
O Decreto Estadual 47.902/2020 estabelece no artigo 2º que a LEMG gera recursos destinados à promoção do bem-estar social e programas de assistência, desporto, educação, saúde e desenvolvimento social. A exploração ocorre mediante jogos lotéricos e similares, incluindo modalidades eletrônicas físicas e digitais, conforme previsto na legislação federal.
Recursos para programas sociais
A LEMG destinou mais de 129 milhões de reais para programas sociais estaduais entre 2019 e 2024. A informação está disponível no site.
O documento argumenta que o julgamento da ação afetará a esfera jurídica e econômica de Minas Gerais. A estrutura lotérica estadual viabiliza diversas políticas sociais no território mineiro.
Municípios questionados
O Partido Solidariedade pediu em liminar a suspensão de leis municipais que instituíram loterias. As cidades citadas são São Vicente, Guarulhos, São Paulo e Poá (SP); Belo Horizonte (MG); Foz do Iguaçu (PR); Pelotas (RS); Caldas Novas e Anápolis (GO); Bodó (RN); e Miguel Pereira (RJ). A ação também pede a suspensão do Decreto 21.849/2023 de Porto Alegre (RS).
A decisão cautelar do ministro Nunes Marques, emitida em 3 de abril de 2025, determinou a suspensão imediata de todas as loterias municipais em operação no Brasil. A medida afeta dezenas de municípios que haviam criado sistemas próprios de apostas, incluindo modalidades de quota fixa como apostas esportivas e jogos online. O ministro ordenou o fim imediato das operações em andamento e proibiu a prática de novos atos relacionados a essas atividades pelos municípios.
Divisão constitucional de competências
A manifestação mineira sustenta que o constituinte de 1988 adotou a enumeração expressa de competências dos entes federados. Os Estados exercem competências residuais, segundo o artigo 25, parágrafo 1º da Constituição Federal.
O dispositivo estabelece: “Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios desta Constituição. § 1º São reservadas aos Estados as competências que não lhes sejam vedadas por esta Constituição”.
A Carta Magna assegurou aos municípios a organização e prestação de serviços públicos de interesse local, conforme artigo 30, inciso V. O inciso I do mesmo artigo determina: “Art. 30. Compete aos Municípios: I – legislar sobre assuntos de interesse local”.
Na decisão cautelar, Nunes Marques destacou que os serviços lotéricos possuem feição estritamente nacional em termos legislativos, e nacional e regional em termos administrativos. Segundo ele, a matéria exige do poder público elevado grau de cuidado na normatização e estrutura regulatória centralizada.
Precedentes do tribunal
Minas Gerais afirma que o julgamento das Arguições de Descumprimento de Preceito Fundamental 492 e 493 e da Ação Direta de Inconstitucionalidade 4.986 não alterou a divisão de competências.
O centro daquele julgamento era a possibilidade de Estados-membros e Distrito Federal explorarem loterias. O STF reconheceu a inexistência de exclusividade da União para instituir loterias e explorar as modalidades respectivas.
A petição argumenta que alguns votos mencionaram municípios, mas esses entes não foram incluídos na tese jurídica definida. As referências correspondem a meros ditos de passagem, não integrando o dispositivo do acórdão. A ratio decidendi esclareceu os limites das competências da União, Estados e Distrito Federal.
O STF já havia deliberado sobre o potencial nocivo das loterias, especialmente na modalidade de apostas de quota fixa, no julgamento conjunto das ADIs 7.721 e 7.723, da relatoria do ministro Luiz Fux, publicado em novembro de 2024. Na ocasião, o Plenário apontou a proteção insuficiente e o déficit regulamentar sobre o tema.
Restrições municipais
O governo mineiro sustenta que as decisões não ampliaram as competências municipais para garantir competência legislativa e material de caráter residual, como aquela conferida aos Estados pelo artigo 25 da Constituição Federal.
A competência residual dos Estados-membros e do Distrito Federal para legislar sobre atividades lotéricas, reconhecida pelo STF, não se estende aos municípios. Somente aos Estados são reservadas as competências que não lhes sejam vedadas pela Constituição, conforme parágrafo 1º do artigo 25.
Interesse preponderantemente local
Os municípios se submetem ao critério do interesse preponderantemente local para exercer competência legislativa, segundo o inciso I do artigo 30 da Constituição Federal de 1988.
Ultrapassar essa limitação resultaria em invasão de competência de outro ente federativo. A situação configuraria violação ao princípio federativo, base do Estado Democrático de Direito.
Para o ministro Nunes Marques, a operação de casas de apostas em nível local, sem supervisão do Ministério da Fazenda e sem cumprir critérios nacionais, cria uma situação jurídica problemática: atividade econômica proibida em nível federal, mas aparentemente autorizada no âmbito de 5.550 municípios. A decisão aponta que essa sistemática difusa promove esvaziamento da fiscalização federal e flexibiliza padrões com o intuito de atrair investimento e arrecadação para o município, dificultando a uniformização de parâmetros e regras de proteção ao consumidor.
Decreto-Lei de 1944
Minas Gerais trouxe à discussão o Decreto-Lei 6.259, de 10 de fevereiro de 1944, que dispõe sobre o serviço de loterias. Os artigos 2º e 4º estabelecem restrições quanto aos entes autorizados a explorar ou conceder serviços lotéricos.
O artigo 2º determina: “Art. 2º Os Governos da União e dos Estados poderão atribuir a exploração do serviço de loteria a concessionários de comprovada idoneidade moral e financeira”.
O artigo 4º estabelece: “Art. 4º Somente a União e os Estados poderão explorar ou conceder serviço de loteria, vedada àquela e a estes mais de uma exploração ou concessão lotérica”.
Abuso de poder legiferante
A petição caracteriza a instituição de loterias municipais como abuso de poder legiferante. A prática representa afronta à distribuição de competências estabelecida pela Constituição Federal.
Leis municipais de Guarulhos (SP), São Vicente (SP), Belo Horizonte (MG), São Paulo (SP) e Campinas (SP) foram citadas na decisão cautelar como exemplos de normas que inovam a disciplina federal do repasse de valores arrecadados, causando desequilíbrio federativo.
Preservação da federação
A controvérsia possui relevância para a preservação da Federação Brasileira. A interpretação das normas constitucionais feita pelos municípios compromete a repartição de competências estabelecida pelo constituinte originário para a autonomia administrativa e política das unidades federadas.
A proliferação de leis instituindo loterias municipais, cujas atividades extrapolam fronteiras locais, compromete a segurança jurídica, o equilíbrio concorrencial no setor e os limites constitucionais do pacto federativo.
Somente em 2025, após o ajuizamento da ação, cerca de 55 municípios de 17 estados diferentes, de todas as regiões do país, criaram suas loterias para explorar modalidades lotéricas e apostas esportivas. Há registros de mais de 80 municípios que editaram atos normativos nos últimos três anos criando loterias. A decisão lista 70 municípios que instituíram sistemas lotéricos, incluindo Belém (PA), Betim (MG), Foz do Iguaçu (PR), Juiz de Fora (MG), São Gonçalo (RJ), Sorocaba (SP) e Teresópolis (RJ).
Pedidos ao STF
Minas Gerais apresentou dois pedidos principais. O primeiro solicita o deferimento da admissão como amicus curiae, com fundamento no artigo 138, parágrafo 2º, do Código de Processo Civil e no princípio da isonomia. A justificativa menciona que outras Unidades da Federação já receberam essa condição.
O segundo pedido requer a procedência integral da Ação de Descumprimento de Preceito Fundamental. Solicita o reconhecimento da inconstitucionalidade das normas que instituíram loterias municipais, com efeitos retroativos desde a origem das normas questionadas.
Argumentos do autor da ação
O Partido Solidariedade argumenta que a instituição de loterias municipais representa usurpação da competência legislativa da União. A Constituição Federal estabelece no artigo 22, inciso XX, que compete à União dispor sobre sistemas de consórcio e sorteios.
A ação sustenta que a proliferação de loterias municipais viola o pacto federativo. Os municípios ultrapassaram os limites estabelecidos pela Carta Federal para legislar sobre assuntos de interesse local, conforme artigo 30, incisos I e II.
O partido afirma haver lesão a preceitos fundamentais. Entre eles, a livre iniciativa (artigo 1º, inciso IV), livre concorrência e defesa do consumidor (artigo 170, inciso IV), além dos objetivos fundamentais da República previstos no artigo 3º, incisos III e IV da Constituição.
A Lei 14.790, de dezembro de 2023, modificou a Lei 13.756/2018 e centralizou no Ministério da Fazenda as atribuições para regulamentação e credenciamento das empresas autorizadas a operar apostas. Ao acrescentar o artigo 35-A à legislação, o texto conferiu tratamento normativo à exploração das loterias pelos Estados e pelo Distrito Federal, sem incluir os municípios.
O ministro Nunes Marques ressaltou que casas de apostas que não atendem aos critérios estipulados pelo Poder Executivo Federal não podem operar serviços lotéricos no âmbito municipal. Entendimento contrário seria incompatível com os princípios constitucionais da ordem econômica (art. 170 da Constituição).
O não cumprimento da decisão cautelar implica multa diária de R$ 500 mil aos municípios e empresas que continuarem prestando serviços de loteria, e de R$ 50 mil aos prefeitos e presidentes das empresas que permanecerem explorando as atividades lotéricas. A determinação encontra respaldo na medida cautelar concedida em janeiro de 2025 pelo ministro André Mendonça na Ação Cível Originária (ACO) 3.696, referendada pelo Plenário do STF em março de 2025.
O ministro determinou a intimação da Secretaria de Prêmios e Apostas do Ministério da Fazenda, da Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) e da Associação Nacional de Jogos e Loterias (ANJL) para adoção de providências cabíveis, considerando acordos de cooperação técnica firmados entre essas entidades. Em dezembro de 2024, a SPA/MF e a Anatel formalizaram o Acordo de Cooperação Técnica nº 45/2024 para otimizar o bloqueio de sites que exploram ilegalmente apostas de quota fixa. Mais recentemente, as três entidades celebraram o Acordo de Cooperação Técnica nº 4/2025 para aprimorar a detecção e o combate à oferta ilegal de apostas no Brasil.
A decisão será submetida a referendo do Plenário do STF em sessão extraordinária do Plenário Virtual a ser convocada pela Presidência da Corte.
