Cinco pontos que funcionam melhor que o banimento das bets
Após se confirmar a intenção do governo em proibir as apostas de quota fixa no país, uma das discussões que se apresenta é como irá se posicionar o Congresso, dentro da sua competência de revisor de medidas provisórias. Nos cento e vinte dias que terá para analisar o texto enviado pela Presidência, o Congresso tem quatro opções: aprovar ou rejeitar integralmente, deixar caducar ou, então, alterar o texto da MP, dentro da pertinência temática.
É nesse último ponto que devem ser pensadas e discutidas alternativas à mera proibição. Se é verdade que o intuito da MP é proteger o apostador — objetivo mais que legítimo —, duas coisas são certas: proibir o jogo integralmente é a pior solução; há maneiras mais eficazes, com menos efeitos negativos.
No primeiro caso, não são poucos os estudos e, principalmente, os dados que demonstram o estímulo que a proibição traz ao mercado ilegal. Sem a canalização — e a proteção — proporcionada pelo mercado regulado, o apostador, especialmente o contumaz, migra para o mercado ilegal e fica completamente exposto. No segundo caso, não há como ignorar o impacto de uma decisão açodada como a tomada pelo governo: são milhares de empregos perdidos, investimentos que deixarão de ser feitos e prejuízos não apenas para as operadoras, mas também para toda a cadeia de fornecimento. Além disso, transmite-se um sinal dos mais preocupantes ao investidor estrangeiro, diante da insegurança jurídica gerada.
Diante disso, neste momento em que a MP passará pelo crivo do Congresso, é importante discutir seriamente o seu impacto e avaliar as opções existentes.
É aqui que reside o objetivo central deste texto: apresentar alguns pontos capazes de aprimorar a regulação existente, sem que seja necessário chegar ao extremo da proibição total e aos efeitos negativos dela decorrentes.
Conscientização
O primeiro ponto é justamente algo que faltou desde o início: conscientizar a população sobre a existência de um mercado regulado e sobre os benefícios da legalização e da regulamentação das apostas e dos jogos online.
Em nenhum momento, governo e setor se ocuparam de promover uma ação efetiva que permitisse à sociedade entender o que é o jogo regulado e, principalmente, por que ele é importante para o país, para as empresas e, sobretudo, para o apostador.
Para constatar a falta de conhecimento da população, basta perguntar a alguém próximo se sabe diferenciar um site legal de um ilegal ou se conhece os instrumentos de proteção disponíveis no ambiente regulado. Muito provavelmente, o desconhecimento será generalizado, e mecanismos como o cadastro de autoexclusão, o domínio “.bet.br” e as ferramentas de biometria que impedem o acesso de menores serão completamente estranhos para essas pessoas.
À míngua de informação de qualidade sobre o jogo responsável, a população fica mais suscetível a quem quer que queira fazer demagogia sobre um problema sério que é a ludopatia. Não por acaso, operações policiais e questões que dizem respeito apenas ao jogo ilegal foram utilizadas por membros do próprio governo na divulgação da MP e a grande maioria da população nem sequer tinha o conhecimento necessário para identificar o equívoco.
Até hoje, apostas feitas por beneficiários do Bolsa Família ou outros programas sociais são tema de discussão, assim como o acesso de menores. Inclusive, operações policiais que tinham por alvo a oferta de rifas por influenciadores eram, comumente, equiparadas às apostas esportivas e jogos online.
O silêncio eloquente do setor contribuiu sobremaneira para essa situação. A timidez e resistência a divulgar o jogo responsável é, sem dúvida, uma das causas da má percepção que a sociedade tem do mercado. E, se essa autopreservação não se mostrou possível sem um incentivo específico, seria o caso de pensar em medidas que promovam a comunicação necessária.
O Congresso poderia, portanto, determinar que um percentual mínimo das verbas de marketing das operadoras – diretamente ou por intermédio das suas associações – fosse empregado em campanhas de divulgação do jogo responsável, estabelecendo quais conteúdos atenderiam a essa função.
Sem dúvida, isso seria um custo a ser suportado, mas a avaliação dos benefícios dele decorrentes deixa claro que o saldo ainda é positivo.
Combate ao jogo ilegal
A divulgação da MP e, especialmente, do projeto de lei que busca criminalizar atividades relacionadas às apostas de quota fixa é particularmente frustrante, pois muitas das medidas cobradas pelo setor para combater o mercado ilegal foram finalmente adotadas pelo governo. Infelizmente, porém, elas foram estendidas a todo o setor.
É ainda mais decepcionante, pois a nova legislação vem num momento em que o próprio governo estava adotando medidas eficazes de combate ao mercado ilegal, conforme as novas normativas da SPA e do Banco Central que traziam para o jogo as instituições financeiras. Sempre se questionou a inércia das autoridades financeiras em promover o controle de transações envolvendo casas de apostas ilegais e, finalmente, esse cenário caminhava para uma mudança.
Agora, torna-se premente que o Congresso, ao invés de ratificar o banimento total, consolide essas medidas juntamente com outras que possam fortalecer a luta contra o mercado ilegal.
Uma primeira saída é, vejam só, aceitar a criminalização do mercado ilegal proposta pelo governo, mas manter o mercado regulado, restringindo-a àqueles que continuarem a operar ilegalmente. O projeto de lei acerta ao criminalizar não apenas os operadores ilegais, mas também aqueles que os ajudam a operar: seja quem os promove e anuncia, seja quem realiza negócios ou processa pagamentos e transações financeiras. Ao manter a criminalização de terceiros em um regime regulado, o Congresso atacaria de forma eficiente dois importantes pilares do mercado ilegal: o promocional e o financeiro.
Outro ponto importante é uniformizar as regras de controle com a regulamentação dos Estados. Não se trata de retirar a competência estadual – já reconhecida pelo STF –, mas é preciso que os Estados adotem o mesmo rigor no combate ao jogo ilegal, de modo a fechar quaisquer arestas, por meio das quais operadores mal-intencionados possam operar dentro de uma aparente regularidade, mas com a manutenção de práticas tidas como irregulares na regulação federal.
Estabelecer um quadrante mínimo para que a regulação contra o jogo ilegal seja uniforme é essencial. Pode-se, até mesmo, passar a adotar o domínio “.bet.br” para as operadoras dos Estados que tenham aprimorado sua regulação e acompanhado as regras federais.
Por fim, o Congresso deve definir claramente as competências fiscalizatórias e executórias dos órgãos federais, estabelecendo os poderes para que eles possam, articuladamente, promover um combate efetivo. Todos sabem das dificuldades encontradas pela SPA para avançar no controle sobre instituições financeiras e empresas de meio de pagamento, tendo em conta a primazia de competência das autoridades do sistema financeiro que, durante um bom tempo, ficaram inertes nesse tema.
Ter um arcabouço claro de competências, que permita, inclusive, normas infralegais de articulação conjunta, é essencial para que o combate prospere e a SPA possa ter algum protagonismo, mesmo diante do desinteresse de outros órgãos.
Fortalecimento da SPA
Todos reconhecem que a SPA, apesar de algumas críticas, fez muito com pouco. A Secretaria, desde o seu início, é marcada pela existência de poucos profissionais e sofre com mudanças frequentes nos seus quadros, inclusive de direção.
Por sorte, os profissionais que lá estiveram – e ainda estão – são competentes e zelosos das suas funções. Mas, por mais dedicados que sejam, há limitações intransponíveis diante da fragilidade institucional da Secretaria.
E não há mágica: para fiscalizar o mercado regulado, promover os aprimoramentos necessários na regulação e combater o mercado ilegal, é imprescindível contar com um regulador forte e estável.
Nesse sentido, o Congresso deveria estabelecer um quadro de pessoal, com plano de carreira e funções, de modo a que a SPA tenha não apenas pessoas suficientes para realizar suas funções, mas, sobretudo, estabilidade no exercício dessas funções. Não deixa de ser curioso que a SPA seja uma das poucas estruturas administrativas da sua natureza que foram criadas sem qualquer previsão sobre quadro funcional.
Indo além, é preciso estabelecer transparência na arrecadação e na utilização das verbas fiscalizatórias cobradas das operadoras. São valores significativos, mas pouco se sabe sobre o seu emprego.
Por fim, para além das definições de poderes e competências já abordadas no tópico anterior, é o caso de pensar em critérios técnicos mínimos para a nomeação dos cargos de direção da SPA. Até agora, os ocupantes desses cargos demonstraram a mais alta competência. No entanto, em um modelo perene de regulação, é importante proteger a SPA de indicações meramente políticas ou feitas sem a devida avaliação da competência dos ocupantes de postos-chave na Secretaria.
Transparência ativa nos dados do setor
Durante esses quase dois anos de regulação, um problema contumaz foi a falta de acesso a dados e informações relevantes sobre o desempenho do setor e sobre a arrecadação e destinação dos recursos.
Não raro, a falta dessas informações deu origem a estudos e articulações contrárias ao setor, baseados em estimativas — algumas incorretas — ou na incompreensão de dados corretos, manipulados de boa ou má-fé.
Muitas vezes, também, a única forma de se obter dados oficiais se dava por intermédio da Lei de Acesso à Informação. Com isso, dificultava-se que dados e números positivos do setor fossem conhecidos – algo que se comunica, aliás, com o problema de conscientização, que inaugura esse artigo.
O ideal, portanto, é aproveitar a discussão da MP para estabelecer obrigações de divulgação proativa dos principais dados e informações do setor. Arrecadação total, payout, GGR, destinação dos descontos incidentes sobre o GGR e tributos recolhidos são alguns dos dados que precisam ser divulgados periódica e obrigatoriamente pela SPA.
Destinação dos recursos do GGR
Por fim, é preciso tratar de forma mais razoável a destinação dos valores descontados do GGR. Isso passa não apenas pela revisão dos percentuais de cada destinatário, mas também pela adoção de um procedimento mais claro de arrecadação e repasse.
De início, é importante que a parcela destinada à saúde seja priorizada em relação, por exemplo, ao turismo, que hoje recebe um valor significativamente maior. Aumentar o percentual da saúde em detrimento daquele do turismo é uma medida que não apenas destinaria recursos importantes ao tratamento da ludopatia, mas, também, traria apoio popular. E, para assegurar que essa medida surta o efeito necessário, é importante que o Congresso determine que a destinação dos recursos se dará, especificamente, para ações e programas de prevenção e tratamento da ludopatia, dentro do âmbito do SUS.
Em relação aos procedimentos, é importante prever mecanismos de transparência e controle sobre a destinação dos recursos. Até hoje, dificuldades e problemas surgem não pelo descumprimento da regra de desconto e repasse, mas, sim, pela falta de uma regra clara sobre como e a quem o operador deve transferir parte dos valores descontados do GGR.
Uma mecânica mais racional e eficiente tem um efeito bastante positivo na comunicação dos benefícios do setor regulado. Somente com maior controle e divulgação, a sociedade pode identificar que parte do que as operadoras ganham retorna diretamente para ela, em temas relevantes como saúde, segurança pública e esporte.
Vale lembrar que, muitas vezes, as casas de apostas eram acusadas de obter ganhos milionários porque se utilizava o valor total do GGR, sem qualquer menção aos descontos realizados e, principalmente, à destinação desses valores.
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Como se vê, há uma série de medidas que podem aprimorar a regulação, privilegiando o jogo responsável, o combate ao jogo ilegal e os incentivos certos para que a resistência ao setor de apostas diminua.
Nenhuma delas implica o banimento das apostas esportivas e dos jogos online. E, mesmo que imponham algumas obrigações e restrições adicionais ao governo e aos operadores, esses ônus são facilmente compensados pelos benefícios delas decorrentes.
Nesse momento, o mercado precisa ter o discernimento necessário para atuar em favor de um setor regulado mais forte e alinhado com os interesses da sociedade. É preciso priorizar aquilo que é mais relevante e não o que pode traduzir mais lucro ou vantagens competitivas. Os resultados advêm de operações bem construídas e, sobretudo, de uma regulação eficiente e segura.
Portanto, qualquer articulação que se faça junto ao Congresso precisa ser proativa e propositiva, e não reativa e ressentida. O bom combate, agora, precisa ser racional e demonstrar que há um legítimo interesse do setor em contribuir com o amadurecimento do mercado brasileiro, calcado em pilares que confiram solidez suficiente e diminuam a resistência existente.
Caio Loureiro, Jun Makuta e Adriana Ferreira são advogados do TozziniFreire Advogados
