Da luz para as sombras: o paradoxo da proibição das bets
Há pouco mais de um ano, o Brasil começou um movimento difícil: trazer para a luz um mercado que, durante muito tempo, operou em grande medida nas sombras.
O trabalho de regulação das Bets não consistiu simplesmente em autorizar empresas. A partir da regulação foi possível identificar operadores e apostadores, produzir dados, estabelecer mecanismos de proteção, fiscalizar condutas e, progressivamente, canalizar consumidores para um ambiente no qual o Estado pudesse enxergar e intervir.
A luz revelou problemas: Ludopatia, vulnerabilidade dos apostadores, participação de menores, comprometimento de renda, publicidade agressiva e outras externalidades ganharam uma visibilidade que antes não possuíam na mesma dimensão.
E então veio a tensão. Para quem estuda gestão pública, não há nada de surpreendente nisso. As apostas reúnem características típicas dos chamados wicked problems: problemas complexos, atravessados por comportamento humano, tecnologia, interesses econômicos, saúde pública, liberdade individual e múltiplas externalidades, nos quais não existe uma relação linear entre problema, solução e resultado.
Wicked problems não se resolvem com soluções simples ou definitivas. Cada intervenção modifica o sistema sobre o qual se pretende atuar. A solução de uma dimensão pode criar um novo problema em outra. E, muitas vezes, a intervenção revela problemas que já existiam, mas que ainda não podiam ser claramente enxergados. Essa é uma chave importante para compreender o momento vivido pela regulação das bets no Brasil.
Em 25 de setembro, a Presidência da República editou a Medida Provisória nº 1.394, proibindo a exploração, a oferta, a intermediação e a publicidade das apostas de quota fixa em todo o território nacional. A medida alcança apostas esportivas e jogos on-line, aplica-se também aos Estados e ao Distrito Federal e determina a extinção das autorizações existentes em 30 dias.
A decisão presidencial representa uma ruptura com o processo regulatório que vinha sendo construído. E o principal problema dessa ruptura está justamente na forma como foi interpretada a tensão. A tensão vivida, especialmente a partir das discussões sobre ludopatia, menores e vulnerabilidade econômica, não representa o fracasso do processo. É justamente o contrário. Um problema complexo muda à medida que se age sobre ele.
Isso significa que a implementação de uma política pública não encerra o problema que lhe deu origem. Ao contrário: produz comportamentos, altera incentivos, revela consequências não antecipadas e gera novas informações. É a partir delas que a política pode aprender e se adaptar. Era exatamente esse o estágio em que se encontrava o mercado regulado de apostas.
A própria Agenda Regulatória 2026–2027 da Secretaria de Prêmios e Apostas havia sido estruturada sobre a avaliação da experiência acumulada, o aprimoramento da fiscalização, a revisão de procedimentos e o fortalecimento das políticas de jogo responsável. Entre as iniciativas em desenvolvimento estavam o monitoramento de perfis de risco, a prevenção dos danos associados ao jogo, a revisão das regras de autorização e o aperfeiçoamento da fiscalização.
Ou seja: os problemas que começaram a aparecer não estavam paralisando o processo regulatório. Estavam alimentando seu aperfeiçoamento e essa distinção é essencial. Em problemas complexos, a tensão também produz informação, externalidades aparecem e comportamentos inesperados se tornam perceptíveis e o Estado começa a compreender melhor aquilo que está tentando regular. A regulação havia entrado justamente nessa fase: intervir, observar, aprender e adaptar. E a decisão presidencial interrompeu esse ciclo.
O que precisa ficar claro é que a regulação não criou aquilo que começou a enxergar. E a ludopatia talvez seja o melhor exemplo dessa inversão de perspectiva. O vício em jogo não nasceu com a Lei nº 14.790/2023. As apostas on-line tampouco passaram a existir quando o mercado começou a ser efetivamente regulado. O que mudou foi a capacidade estatal de enxergar essas externalidades e poder atuar sobre elas.
No mercado autorizado, os operadores passaram a ter obrigações de identificação e registro. Dados relativos aos apostadores e às operações são armazenados e informações padronizadas sobre apostadores, apostas e carteiras são transmitidas à Administração por meio do Sistema de Gestão de Apostas — Sigap, concebido justamente para permitir regulação, monitoramento e fiscalização.
Isso produz um aparente paradoxo: quanto mais o Estado conhece o mercado, mais consegue enxergar seus problemas, mas enxergar não significa criar. A maior visibilidade da ludopatia não significa que a regulação a tenha criado. Significa que um fenômeno antes muito mais opaco começou a produzir rastros, informações e evidências.
E existe uma enorme diferença entre criar um problema e começar a enxergá-lo. Quando um fenômeno se torna visível, pode ser estudado. Quando produz dados, pode ser dimensionado. Quando é compreendido, permite desenhar políticas de prevenção, saúde e proteção mais adequadas e avaliar se essas políticas estão funcionando. Regular, nesse sentido, também significa produzir conhecimento sobre o objeto regulado.
Curiosamente, a própria MP reconhece o valor desse conhecimento: durante a transição, mantém a obrigação de conservar dados e determina que os operadores continuem transmitindo ao Sigap informações.
Há outro conceito essencial para compreender o paradoxo da decisão: canalização.
Quando existe demanda por determinada atividade, a regulação procura conduzir progressivamente os usuários para o caminho regulado. Não porque a atividade regulada deixe de produzir riscos, mas porque é nesse ambiente que o Estado consegue estabelecer limites, exigir controles e intervir.
No caso das apostas, canalizar significa fazer com que quem decide apostar o faça dentro do perímetro regulado para que seja possível identificar o apostador, impedir o acesso de menores, estabelecer mecanismos de jogo responsável, monitorar comportamentos de risco, rastrear operações financeiras, produzir dados, fiscalizar operadores e aplicar sanções.
O desafio regulatório, portanto, não era apenas combater o mercado ilegal. Era tornar o ambiente legal suficientemente efetivo para atrair progressivamente a demanda para dentro da regulação. A decisão da Presidência inverte essa lógica.
Ao extinguir o caminho regulado, a MP não extingue, por si só, a demanda por apostas. Dados da Bet-legal.org[1] já apontam o surgimento de cerca de 900 sites ilegais após a publicação da MP. Um crescimento exponencial relativamente ao cenário regulado. Esse movimento, já era evidente: a demanda persiste e já não terá um mercado autorizado para o qual possa ser canalizada.
A própria MP demonstra que a Presidência reconhece a permanência desse problema. Ao mesmo tempo em que proíbe as apostas, cria mecanismos para bloqueio de sites, repressão às operações financeiras ilegais e um Comitê Interinstitucional destinado especificamente à fiscalização e à repressão da exploração e da publicidade ilegal.
A proibição, portanto, não elimina o wicked problem. Ela só o “reorganiza” e da forma como feita, pode torná-lo mais difícil de conhecer. A vulnerabilidade não desaparece. A ludopatia não desaparece. O risco para menores não desaparece. O que desaparece é parte da capacidade regulatória construída para alcançar essas pessoas.
É o movimento inverso da canalização: do regulado para o clandestino; do monitorado para o opaco; da luz para as sombras.
E quando vivíamos esse momento importante de adaptação vem a ruptura. O modelo implantado não estava pronto e não significa que devesse permanecer intocado. Existe uma diferença fundamental entre adaptação e ruptura. Adaptar é utilizar aquilo que o sistema revelou para corrigir sua trajetória. É necessário testar soluções, acompanhar resultados e incorporar aprendizado à decisão seguinte.
A Ruptura interrompe esse processo antes que esse aprendizado possa completar seu ciclo.
Em pouco tempo, o Brasil estruturou um mercado, estabeleceu condições de entrada, recebeu contraprestações de outorga, autorizou operadores, implantou sistemas de monitoramento, criou obrigações de jogo responsável e começou a produzir informações sobre uma atividade que até então conhecia muito menos.
Quando as externalidades ficaram mais visíveis e a tensão aumentou, a Presidência optou não por aprofundar esse processo adaptativo, mas por extinguir o mercado regulado. A dimensão dessa ruptura suscita questões que ultrapassam o setor de apostas e dos estudos de gestão pública. Os efeitos dessa decisão mostram como o Brasil trata segurança jurídica, confiança institucional e previsibilidade regulatória.
Políticas públicas precisam mudar quando as evidências recomendam mudança. Problemas complexos pedem respostas complexas. Reconhecer os problemas do mercado não determina, por si só, automaticamente uma solução única, uma ruptura.
Em sistemas complexos, dificilmente existe uma escolha que resolva todos os problemas. Muito ao contrário. As vezes se criam novos problemas. E não há nada de errado nisso. Quando pessoas são parte do problema as consequências de qualquer decisão são dinâmicas e imprevisíveis e as decisões devem ir se adaptando e não interromper o processo.
O desafio não está em escolher saúde ou mercado, proteção ou liberdade, repressão ou regulação. Está justamente em administrar e equilibrar os “e”.
Proteção e liberdade. Mercado e controle. Atividade econômica e saúde pública. Repressão à ilegalidade e manutenção de um ambiente regulado capaz de produzir informação e proteção. É nessa tensão que se constrói a resposta para um problema complexo.
Eliminá-la não significa necessariamente resolver o problema. Problemas complexos não desaparecem porque se escolhe uma solução simples. Eles reagem, deslocam-se e assumem novas formas.
O mercado regulado brasileiro estava longe de ter resolvido os problemas associados às apostas. Mas havia começado algo fundamental: transformar comportamento em informação, informação em aprendizado e aprendizado em política pública. A tensão fazia parte desse processo.
A proibição não elimina a demanda por apostas. Elimina o caminho regulado pelo qual essa demanda vinha sendo progressivamente canalizada. E, fora desse caminho, permanecem os mesmos desafios: ludopatia, proteção de menores, consumidores vulneráveis. Só que agora em um ambiente no qual o Estado dispõe de menos instrumentos para identificar, monitorar, compreender e intervir.
A regulação havia começado a trazer para a luz um fenômeno que por muito tempo permaneceu nas sombras. A luz revelou externalidades, comportamentos e vulnerabilidades que exigiam novas respostas. Era o momento de aprender com eles, testar soluções e adaptar a regulação.
A Presidência escolheu interromper esse processo. E esse é o paradoxo da proibição: na tentativa de eliminar aquilo que a luz revelou, a decisão está devolvendo o problema às sombras.
(*) Danielle Zanoli Gonçalves é advogada com atuação sênior em regulação e maturidade regulatória. Atualmente é gerente de Regulação de Loterias na ARSP-ES. Possui MBA em Gestão Pública e especialização em Direito Público, Direito do Estado e Advocacia pública. Integra a Comissão de Direito Regulatório e Infraestrutura da OAB-ES.
[1] https://bet-legal.org/series
