Do “dragão a ser domado” à proibição: o que os convidados da audiência de terça disseram no STF em 2024

O Supremo Tribunal Federal ouve nesta terça-feira (3), a partir das 10h, 34 entidades sobre a Medida Provisória nº 1.394/2026, que proibiu as apostas de quota fixa. A audiência foi convocada na ADI 8027, da Associação Nacional de Jogos e Loterias – ANJL, relatada pelo ministro Luiz Fux, e será realizada na sala da Segunda Turma, com transmissão pela TV Justiça e pelo canal do STF no YouTube.

A lista inicial tinha 28 nomes. No domingo (1º), Fux atendeu em parte a AGU, que havia pedido sete novos convidados, entre eles igrejas e bancos. O ministro incluiu seis: Ministério da Justiça e Segurança Pública, Ministério da Saúde, Associação Brasileira de Supermercados (ABRAS), Grêmio, Federação Nacional dos Atletas Profissionais de Futebol (Fenapaf) e Comitê Paralímpico do Brasil. Nenhuma instituição religiosa e nenhum banco foram incluídos. O Ministério do Esporte e o COB já haviam sido chamados pelo próprio relator em 27 de outubro.

No despacho, Fux deixou claro que não vai reabrir o debate de 2024 sobre os danos sociais das apostas, que considera conhecidos pelo Supremo. Para ele, a nova audiência se justifica pelo fato novo, a MP, e deve tratar de segurança jurídica, impactos financeiros e efeitos sobre contratos em vigor.

O tema de 2024 não volta à pauta, mas os oradores voltam. O BNLData confrontou a transcrição oficial da 42ª Audiência Pública, realizada em 11 e 12 de novembro de 2024 na ADI 7721, com a lista desta terça. Dos 34 convidados, 14 já haviam ocupado a tribuna. Os representantes do governo são os que mais mudaram de discurso.

AGU: do dragão a ser domado ao dragão indomável

Em 2024. O advogado-geral da União, Jorge Messias, abriu a audiência atribuindo os danos das apostas ao vácuo regulatório. Disse que, criadas pela Lei 13.756/2018, elas ficaram sem regulamentação efetiva “desde o Governo Michel Temer até o Governo Jair Bolsonaro”. Apresentou a Lei 14.790/2023 como a resposta do governo Lula, editada “com o objetivo de corrigir esta situação e mitigar os prejuízos acumulados”.

Messias pediu tempo ao Supremo. “A regulamentação é recente e ainda está em fase de implementação. Seus efeitos, portanto, precisam ser monitorados de forma contínua e cuidadosa, por um período razoável”, afirmou. A tese era a da inconstitucionalidade progressiva: “Embora a Lei nº 14.790, de 2023, possa ser considerada ainda constitucional, a Advocacia-Geral da União defende que a legislação caminha para uma inconstitucionalidade progressiva”. O remédio proposto era aperfeiçoar a lei: “A legislação deve evoluir, portanto, para responder às novas demandas sociais, econômicas e de saúde”.

O advogado-geral também fez um alerta: o modelo de negócios das bets “definitivamente não está alinhado com os princípios da nossa Constituição” e deveria passar por “adaptações de forma e de conteúdo”, ou as empresas seriam “extintas em um futuro próximo”. Encerrou com a imagem que marcou a audiência: “Acredito que nós estamos diante de um dragão, e o nosso desafio aqui é tentar domá-lo.”

Em 2026. O “período razoável” de monitoramento durou 21 meses de mercado regulado. Em 2 de outubro, na ADI 7749, a AGU pediu a inconstitucionalidade das duas leis do setor e concluiu que “o ‘dragão’ era indomável”. Na ADI 7721, defendeu a manutenção da MP. Na ADI 8027, pediu a ampliação da audiência com igrejas e bancos. A AGU que pedia ao Supremo que a lei “evoluísse” passou a defender que ela deixe de existir.

PGFN. A Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, órgão vinculado à própria AGU, foi ainda mais cautelosa em 2024. Luciana Leal Brayner afirmou que “o estado da arte que vemos atualmente no Brasil não adveio da Lei nº 14.790, de 2023, mas, sim, da Lei nº 13.756, de 2018”. Sustentou ainda que a avaliação do “efetivo potencial protetivo” da lei só seria possível com o mercado regulado em funcionamento, “a partir do próximo dia 1º de janeiro de 2025”.

Fazenda: o alerta que virou previsão

Em 2024. Regis Dudena, então secretário de Prêmios e Apostas, fez a defesa mais completa da lei. Lembrou que o governo anterior deixou vencer, em dezembro de 2022, o prazo para regulamentar as apostas e que a Lei 14.790 nasceu de iniciativa do próprio Executivo. Lembrou também que os jogos online entraram no texto “por emenda parlamentar”. Detalhou as dez portarias da SPA: pagamentos só por conta cadastrada, vedação de cartão de crédito, prevenção à lavagem de dinheiro, jogo responsável, restrições à publicidade e sanções de até R$ 2 bilhões.

Dudena chamou a atenção do relator para a contradição da ADI da CNC: a ação buscava derrubar a lei “que justamente trouxe melhorias regulatórias”, com objetivos “convergentes com os autores da ação”. E concluiu com um aviso: “A demanda pelo serviço é real e uma eventual declaração de inconstitucionalidade da lei apenas direcionará brasileiras e brasileiros a um mercado ilegal, inseguro e com efeitos nocivos como fraude, lavagem de dinheiro e a exploração dos apostadores”. Na avaliação dele, esse cenário agravaria os problemas de saúde mental e de superendividamento, sem destinações sociais nem tributos. “É nossa posição que a regulação é o melhor meio de presença do Estado no setor”, disse.

Em 2026. A Fazenda de Dario Durigan é coautora da MP 1.394. O mercado ilegal que Dudena descreveu ao Supremo é hoje o destino dos apostadores, e as destinações sociais e os tributos que ele citou deixaram de existir. A própria AGU admite, na ADI 7749, que o mercado clandestino já respondia por 41% a 51% do total antes da proibição.

Esporte: “acabar com a lei não vai resolver o problema”

Em 2024. O secretário nacional de Apostas Esportivas, Giovanni Rocco Neto, falou em nome do ministro André Fufuca. Também atribuiu o descontrole ao governo anterior: o mercado “cresceu sem a supervisão e regulamentação do Estado brasileiro”. Elogiou o trabalho de Dudena e afirmou que o governo estava avançando: “vamos concluir essa missão”. Pediu bloqueio rápido dos sites ilegais, a participação da Anatel e a responsabilização das big techs pelos influenciadores que levam apostadores a plataformas golpistas.

A conclusão dele foi categórica. “A regulação é o ato mais importante desse momento. É o que vai trazer segurança para todos os setores. Querer acabar com a lei que dá poderes para o governo regular esse setor não vai resolver o problema. Se não tiver regulação, o mercado irregular vai continuar e o problema, que está sendo enfrentado e contido pela mão forte do Estado, tomará proporções imensuráveis.”

Em 2026. O Ministério do Esporte volta à tribuna como parte do governo que extinguiu a regulação. Os clubes, cuja integridade a secretaria dizia proteger, ocupam toda a manhã da audiência para pedir a volta dos patrocínios.

Saúde: dados duros, pedido de regulação mais rigorosa

Em 2024. O Ministério da Saúde levou os números mais alarmantes da audiência. Sônia Barros, do Departamento de Saúde Mental, mostrou o aumento dos atendimentos e informou que as famílias mais pobres apostavam cerca de 32% a mais que as mais ricas. Luiz Henrique Martins dos Anjos, da consultoria jurídica, citou a Súmula Vinculante 2 para defender que a atividade admite “regulamentação mais rigorosa”. Ele também admitiu a incerteza: “não sabemos em que medida será possível conter o dragão”. O ministério apresentou um plano de ação que incluía pesquisa, “porque precisamos de mais evidências atualmente na situação do país”. Em nenhum momento pediu a proibição.

Em 2026. O ministro Alexandre Padilha passou a tratar a proibição como “medida sanitária”. As evidências que o próprio ministério dizia faltar em 2024 continuam sem aparecer: os pedidos de LAI do BNLData mostraram um teleatendimento superdimensionado e números que não isolam os casos das plataformas autorizadas. Com a MP, a Saúde perde ainda os recursos que a Lei 14.790 destinava ao tratamento.

PGR: da escuta ativa à ADI contra a lei

Em 2024. O subprocurador-geral Luiz Augusto Santos Lima, representando Paulo Gonet, propôs medidas imediatas por cautelar. Sugeriu suspender a publicidade, como se fez com o cigarro, e impedir apostas com recursos de programas sociais. “Nesse dragão já pode ser colocado aí uma corda de imediato”, disse. A procuradora Cecilia Vieira de Melo Sá Leitão afirmou que o objetivo da PGR era “exercitar a escuta ativa”.

Em 2026. A escuta resultou na ADI 7749, que questiona o próprio marco legal. É nessa ação que a AGU apresentou o pedido de derrubada das duas leis.

Coaf e Anatel: o Estado que fiscalizava

Dois órgãos de controle que não estão na lista de 2026 ajudam a medir a mudança. Rafael Bezerra Ximenes de Vasconcelos, diretor de Supervisão do Coaf, avaliou as regras de prevenção à lavagem de dinheiro da lei: “A dicção legislativa não merece reparos”. A AGU sustenta agora que essas normas tinham “falhas sensíveis”.

Carlos Manuel Baigorri, presidente da Anatel, explicou por que a lei era necessária para combater o ilegal. Sem o poder de bloqueio dado à SPA-MF, disse, caberia ao Judiciário acompanhar “mais de 3 mil bets irregulares”, o que chamou de inviável. Com a MP, o Estado mantém o bloqueio, mas perdeu o mercado legal que oferecia ao apostador uma alternativa.

Os que estreiam no governo

O Ministério da Justiça e Segurança Pública não falou em 2024. Em 2024, o secretário Giovanni Rocco Neto contou ao STF que o Ministério do Esporte havia oficiado o MJSP para combater as plataformas golpistas. O ministério chega agora pelas mãos da AGU, depois de ter conduzido em 2026 a coletiva de balanço do combate às bets ilegais que o FactCheck do BNLData contestou.

A CNC: mesmo lado, mesmos estudos

Autora da ação que originou a audiência de 2024, a CNC pediu a inconstitucionalidade da lei com estimativas de gasto de “entre 68 e 240 bilhões de reais” das famílias em apostas — uma variação de 3,5 vezes que o próprio economista Felipe de Sá Tavares admitiu ter chamado “nossa atenção” pela “dificuldade de a gente ter certeza absoluta”. Já naquela audiência, o setor rebateu os números: a ANJL citou estudo do Itaú segundo o qual o impacto no varejo era “insignificante”, e a AIGaming falou em “questão meramente concorrencial”.

O dado esquecido é a alternativa que a CNC apresentou em 2024. Em vez da proibição pura, a entidade defendeu cassinos físicos, “considerando apenas um cassino por estado nas regiões norte e nordeste”, com efeito positivo estimado de R$ 148 bilhões no PIB, R$ 37 bilhões em impostos e “mais de um milhão de postos de trabalho”. “Talvez a forma de solucionar grandes problemas possa ser você regular setores liberando o mais tradicional”, disse Tavares.

Em outubro de 2026, a CNC protocolou duas petições em defesa da MP — na própria ADI 7.721 e como amicus curiae na ADI 8.024, da ANSEJA — com números que o FactCheck do BNLData mostrou contraditórios entre si, como os R$ 143 bilhões de perdas no varejo que convivem, no mesmo texto, com R$ 117 bilhões por ano. A proposta de regular o jogo físico não aparece.

Setor regulado e entidades técnicas: o discurso que não mudou

ANJL

O advogado Pietro Cardia Lorenzoni descreveu em 2024 a escolha que o país tinha diante de si: lidar com o jogo “proibindo e criminalizando, transformando em ilícito e não regulado, ou um jogo lícito e regulado”. Alertou que derrubar a lei produziria “aquilo que ela busca proibir ou evitar, que é o incentivo ao jogo patológico, que é o incentivo ao jogo ilegal”. Hoje a ANJL é autora da ADI 8.027, que deu origem à audiência, e pede a suspensão da MP por falta de urgência.

IBJR

Celso Cintra Mori resumiu a posição das operadoras numa frase: “A clandestinidade é a mãe de todos os vícios”. E fechou: “Suprimir a regulação ou declará-la inconstitucional seria advogar o restabelecimento de tudo que se esconde na clandestinidade”. O instituto subscreve a ADI 8.027 com a ANJL e patrocina a campanha “Proibir não é proteger”.

AIGaming

Márcio Borges Malta contestou os números da CNC e do Banco Central e disse que “não existe uma pandemia de apostas”. Lembrou o caso da China, onde o jogo é proibido e “esse número ultrapassa 200 milhões de apostadores” via VPN. A entidade foi admitida como amicus curiae na ADI 7.749 em agosto de 2026.

ABERT

O advogado Gustavo Binenbojm, em nome de 2.500 emissoras, abriu com o argumento que a entidade repete agora: fechar os olhos à realidade “significaria empurrar os apostadores desse tipo de loteria para o jogo ilegal, sem regulação, sem proteção do consumidor, sem arrecadação de tributos e, muito provavelmente, transformada num braço financeiro da criminalidade organizada”. Pediu ao STF “autocontenção e deferência” ao Congresso. Em 2 de outubro de 2026, a ABERT pediu a Fux a suspensão da MP, afirmando que o governo “desfez, em trinta dias e por ato unilateral, as posições jurídicas que ele mesmo constituiu”.

Abracrim

A advogada Maíra Fernandes disse que “a Lei nº 14.790 não é o problema, ela é o início da solução” e que “não regulamentar isso é levar o jogo para a ilegalidade, para a clandestinidade. E em clandestinidade não conseguimos entrar enquanto Estado”. Defendeu fortalecer a SPA, possivelmente com “força de agência”. A posição da entidade sobre a MP ainda não foi divulgada.

UERJ Reg

Foi a voz acadêmica mais restritiva de 2024. Andrea Magalhães rebateu a ideia de que proibir é negar a realidade — “O Direito não nega a realidade se ele decide proibir” —, citou o monopólio estatal da Finlândia e a Austrália, que veta cassino online, e criticou “adiar a tomada de decisão em nome de um experimentalismo”. Mas também não defendeu a proibição total: sustentou que “não há uma resposta monolítica – proíbe ou legaliza” e pediu uma agência reguladora independente, “não comprometida com interesses arrecadatórios”. A posição do laboratório sobre a MP ainda não foi divulgada.

Futebol: o manifesto de 2024 virou protesto em 2026

Os clubes são o bloco mais coerente entre as duas audiências. Em 12 de novembro de 2024, o advogado André Sica, pelo Fluminense, leu a “Declaração Conjunta dos Clubes Brasileiros”, reunida em menos de 24 horas e assinada por 30 clubes — entre eles cinco dos dez convidados agora além dos três que falaram: São Paulo, Corinthians, Ponte Preta, Vitória e Guarani. O texto avisava que derrubar a lei “não extinguirá o mercado de apostas. Esse mercado continuará a existir […] mas de forma clandestina”. Sica fechou com o pedido: “as melhorias necessárias, as regulamentações necessárias […], mas nenhuma, nenhuma proibição imediata”.

Cruzeiro

Kakay foi o mais enfático: “sem as bets, hoje, o futebol não subsiste no Brasil”, e uma liminar contra a lei “seria o fim do futebol nesse momento no Brasil”. Lembrou ainda que “o futebol feminino, quase 84%, […] é hoje financiado, patrocinado pelas bets” — a mesma Copa do Mundo Feminina de 2027 em que a MP manteve a publicidade de apostas.

Botafogo

Jonas Decorte Marmello mostrou que, em 2018, 12 dos 20 clubes da Série A eram patrocinados pela Caixa e que, seis anos depois, 15 tinham patrocínio máster de casas de apostas. Encerrou: “Caso as apostas esportivas sejam proibidas no país ou mal regulamentadas, estaremos fadados à quebra da indústria do futebol brasileiro”. A SAF chega a 2026 em recuperação judicial.

Fluminense, São Paulo e os demais

Em 11 de outubro de 2026, o Fla-Flu virou protesto contra a MP. Em 17 de outubro, o São Paulo estampou “proibir não é proteger” na camisa no jogo contra o Vasco. Os clubes convidados recorreram ao STF em solidariedade ao setor e, segundo O Globo, vão pedir um período de transição mais longo caso a MP não seja revogada.

CBF

A confederação não participou da audiência de 2024. O presidente Samir Xaud não irá; a entidade enviará um advogado para tratar da transição.

Os estreantes: todos contra a MP

Sete convidados não falaram em 2024. Os que já se manifestaram são contra a proibição:

⇒ ANSEJA — autora da ADI 8.024, de 27 de setembro. Pediu audiência de conciliação e propôs alternativas à proibição total, como limites de depósito e de perdas e autoexclusão ampliada. Estima R$ 14,9 bilhões de receita perdida em 12 meses.

⇒ ANPV — autora da ADI 8.028, de 29 de setembro. Argumenta falta de urgência, invasão da competência de estados e DF sobre loterias e perda de receitas vinculadas; cita o TCU para dizer que o mercado ilegal já respondia por 41% a 51% das apostas.

⇒ Abracopel — autora da ADI 8.035, em nome das concessionárias e permissionárias de loterias estaduais, impedidas pela MP de oferecer quota fixa.

⇒ Flamengo — pediu ingresso como amicus curiae na ADI 8.027 em 30 de setembro; estima perda de R$ 400 milhões a R$ 430 milhões em 2027 e contrato com a Betano até 2028. Não assinou o manifesto de 2024.

⇒ CNI — admitida como amicus curiae nas ADIs 7.721 e 7.723 em agosto de 2026; posição sobre a MP ainda não divulgada.

⇒ ABLE e Portuguesa — posições sobre a MP ainda não divulgadas.

A ordem de fala divulgada inclui ainda o Comitê Olímpico do Brasil (COB), que não consta do despacho de 26 de outubro.

Os clubes e a previsão de Kakay

No segundo dia de 2024, Fluminense, Botafogo e Cruzeiro levaram ao STF um manifesto de 30 clubes em defesa da regulamentação. André Sica, pelo Fluminense, informou que 15 clubes da Série A tinham bets como patrocinadoras máster. Antônio Carlos de Almeida Castro, o Kakay, pelo Cruzeiro, disse que o futebol brasileiro não existe sem o patrocínio das bets e previu falências.

Nove dos clubes convidados para esta terça assinaram aquele manifesto: Fluminense, Botafogo, Cruzeiro, São Paulo, Corinthians, Ponte Preta, Vitória, Guarani e Grêmio. Flamengo e Portuguesa não constam entre os signatários, mas o Flamengo protagonizou com o Fluminense o protesto contra a MP no Fla-Flu de 11 de outubro. Somados a CBF, Fenapaf, COB e Comitê Paralímpico, o esporte ocupa toda a manhã da audiência, a principal novidade em relação a 2024.

Também estreiam na tribuna a ABRAS, a Anseja, a ANPV, a Abracopel, a CNI e a Able. A ABRAS chega depois de propagar, sem comprovação, que o fim das bets elevou o consumo nos supermercados. O Instituto Brasileiro do Jogo Legal (IJL), presidido pelo editor do BNLData, falou em 2024 e não está na lista desta terça.

O que mudou

Em 2024, os representantes do governo reconheceram os danos, mas os atribuíram à falta de regulação e pediram tempo, aperfeiçoamento e regras mais rigorosas. Nenhum órgão pediu a proibição. Fazenda e Esporte foram além e avisaram ao Supremo que, sem a lei, o apostador iria para o mercado ilegal. Ao encerrar a sessão, Fux resumiu o consenso: sem regulação, a atividade não podia continuar.

Ao encerrar a audiência de 2024, Fux disse ter anotado “mais de cinquenta observações” para buscar “uma solução per curiam”. Vinte e dois meses depois, o setor regulado, os clubes e as emissoras repetem o que disseram naquela sala. Quem mudou de discurso foram a Fazenda e o Ministério do Esporte, que em 2024 alertavam que sem regulação o apostador iria para o mercado ilegal — e a CNC, que trocou a proposta de cassinos físicos pela defesa da proibição.

Na terça, o relator ouvirá os mesmos atores com as posições trocadas de um lado só. Como resumiu Kakay em 2024, “se fosse simples nós não estaríamos aqui discutindo”.