AGU questiona STF sobre apostas de quota fixa e pede controles tecnológicos para limitar atuação territorial
O Advogado-Geral da União protocolou embargos de declaração ao Supremo Tribunal Federal (STF) solicitando esclarecimentos sobre pontos considerados omissos na decisão da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 7640. O documento foi apresentado nesta quinta-feira (20), após a publicação do inteiro teor do acórdão, ocorrida em 12 de novembro de 2025.
Os embargos questionam aspectos da decisão proferida pela Suprema Corte durante Sessão Virtual realizada entre 5 e 12 de setembro deste ano, sob relatoria do ministro Luiz Fux. A AGU busca definições mais precisas sobre os limites territoriais para exploração de loterias no país.
O STF declarou inconstitucionais dispositivos da Lei Federal nº 13.756/2018 que limitavam a exploração de serviços lotéricos pelos Estados. A decisão unânime beneficia oito estados que contestaram as restrições: São Paulo, Minas Gerais, Rio de Janeiro, Paraná, Piauí, Acre, Mato Grosso do Sul e Distrito Federal. O caso está relacionado à competência material dos Estados para explorar serviços públicos de loterias.
A União argumenta que a modalidade “aposta de quota fixa” não foi adequadamente considerada durante os debates do julgamento original. Segundo o documento, este tipo específico de aposta possui características regulatórias próprias que já estão sendo analisadas pelo STF em outros processos.
“A modalidade ‘aposta de quota fixa’ possui particularidades que não foram contempladas na decisão anterior”, afirma a AGU no documento, destacando que o tema é objeto de análise nas ADIs 7721 e 7723, que tramitam na Corte.
O pedido principal solicita que o STF reconheça expressamente que a decisão embargada não abrangeu essa modalidade específica. Caso a Suprema Corte entenda que as apostas de quota fixa estão incluídas no alcance do acórdão, a AGU pede subsidiariamente que sua exploração seja submetida aos limites territoriais definidos na ACO 3696, relatada pelo ministro André Mendonça.
A União defende a implementação de controles tecnológicos específicos, como mecanismos de georreferenciamento para verificar a localização dos apostadores e ferramentas de bloqueio que impeçam qualquer forma de transbordamento territorial da atividade para além do Estado autorizador.
Quanto à disciplina jurídica das modalidades lotéricas em geral, a AGU solicita esclarecimentos sobre situações em que um mesmo grupo econômico ou pessoa jurídica explore loterias simultaneamente em mais de um Estado. Nestes casos, a União defende que seja necessária sua autorização exclusiva.
O documento também aborda a questão da publicidade digital de produtos lotéricos estaduais. A AGU pede que o STF determine que esta publicidade fique restrita ao território do próprio Estado, com uso obrigatório de mecanismos tecnológicos que impeçam o acesso por usuários localizados fora da jurisdição autorizadora.
Para outras formas de publicidade que possam alcançar público além dos limites territoriais do ente federado, a União solicita que lhe seja reservada a prerrogativa de fiscalizar e sancionar operadores que utilizem a publicidade como meio de burla à territorialidade prevista no artigo 35-A da Lei nº 13.756/2018.
O pedido destaca especialmente os casos em que a veiculação publicitária configure tentativa indireta de promover a comercialização de apostas em âmbito nacional, ultrapassando os limites estaduais permitidos pela legislação federal.
A decisão do STF teve como base precedentes estabelecidos nas ADPF 492 e 493, além da ADI 4.986, que já haviam reconhecido a competência material dos Estados para exploração de serviços lotéricos. O tribunal destacou que, embora a União detenha competência legislativa privativa sobre a matéria, não pode instituir tratamento diferenciado entre os entes federativos.
O Ministro Luiz Fux, relator da ADI 7640, analisou especificamente a constitucionalidade das restrições impostas pela Lei Federal nº 13.756/2018, com foco principal na limitação que impedia empresas ou grupos econômicos de atuarem em mais de um Estado-membro. Todos os ministros acompanharam o voto do relator, ainda que alguns tenham apresentado ressalvas quanto à fundamentação.
Um dos pontos centrais da análise foi o impacto negativo das restrições sobre Estados com menor população. A limitação submeteria esses Estados à celebração de contratos de concessão com empresas tendencialmente menos qualificadas, resultando em maiores custos para os consumidores e menores retornos financeiros para o Estado concedente.
O STF declarou inconstitucional o §2º do art. 35-A da Lei Federal nº 13.756/2018 (incluído pela Lei Federal nº 14.790/2023) e a expressão “publicidade” constante do §4º do mesmo artigo. Com esta decisão, uma mesma empresa poderá operar loterias em estados diferentes e fazer propaganda desses serviços em qualquer lugar, rejeitando-se os dois pontos principais que limitariam essa exploração.
