Proibição das bets por medida provisória: como ficam os estados e os operadores?
Dia 25 de setembro foi publicada a medida provisória que proíbe as apostas de quota fixa em todo o território nacional.
Em trinta dias, todas as autorizações concedidas desde 2025 estarão extintas. Em dez, os sites e aplicativos devem sair do ar. Cada operador pagou até trinta milhões de reais por uma autorização de cinco anos, na esfera federal. Nos estados os valores são inferiores. A medida declara, em um único parágrafo, que nada disso será devolvido e que nenhuma indenização é devida. A situação dos operadores e dos Estados é grave e exige cautela extrema.
O que são bets?
Loteria é o gênero e bet é uma de suas espécies.
As loterias tradicionais, como as da Caixa, são jogos de prognóstico em que o apostador escolhe números ou resultados e o prêmio sai do rateio da arrecadação entre os acertadores, de modo que o operador não assume risco: distribui o que arrecadou.
A bet é o nome da aposta de quota fixa, modalidade lotérica criada pela Lei 13.756/2018 e regulada pela Lei 14.790/2023, na qual o apostador sabe, no momento da aposta, quanto ganhará se acertar.
Nas loterias tradicionais, o resultado decorre de um sorteio puramente aleatório e o prêmio é mutualista (uma fatia da arrecadação total é rateada entre os acertadores). Nas bets (apostas esportivas), o resultado depende de um evento real e o retorno é contratado previamente por meio de uma cotação – odd.
A proibição por MP foi adequada?
A medida provisória é um instrumento de urgência.
A Constituição a reserva para situações que não podem esperar o processo legislativo ordinário, e o Supremo Tribunal Federal – STF, embora reconheça ao Presidente ampla margem de avaliação, já admitiu afastar medidas provisórias quando não há urgência evidente e é difícil imaginar hipótese mais evidente do que esta.
As apostas estavam reguladas, autorizadas e fiscalizadas pela própria União havia quase dois anos. O Ministério da Fazenda editou dezenas de portarias, homologou sistemas, recolheu outorgas, aplicou sanções. Um setor que o Estado organizou pacientemente ao longo de oito anos não se converte em emergência nacional de uma sexta-feira para outra.
Há, contudo, um argumento mais preciso e mais grave do que a falta de urgência. Desde a reforma constitucional de 2001, editada como reação ao bloqueio das poupanças no início dos anos noventa, a Constituição proíbe expressamente que medida provisória disponha sobre a retenção ou o sequestro de bens, de poupança popular ou de qualquer outro ativo financeiro. A medida faz exatamente isso. Congela o ingresso de recursos nas contas dos operadores, determina a segregação e a imobilização dos saldos e institui o perdimento administrativo de valores bloqueados.
Provavelmente se alegará que o objetivo é proteger o apostador e devolver o dinheiro, mas a proibição constitucional se define pelo objeto da medida, não pela intenção declarada. Bloquear ativos financeiros por medida provisória é vedado, seja qual for a finalidade.
Esse vício formal tem uma virtude estratégica: não exige do juiz nenhum juízo sobre a política pública. Não se discute se as apostas fazem bem ou mal ao país. Discute-se apenas se o Presidente podia usar esse instrumento para esse fim. E a resposta constitucional é negativa.
O pacto federativo foi observado?
Em 2020, o STF decidiu, por unanimidade, que a União detém a competência para legislar sobre loterias, mas não tem exclusividade para explorá-las.
Os Estados puderam instituir e operar suas próprias loterias, como serviço público, e a legislação federal não pode restringir essa exploração além do que a própria Constituição já restringe. Vários Estados fizeram isso e concederam a exploração de apostas de quota fixa a empresas privadas, por contrato. Participamos da implantação na Paraíba e no Rio Grande do Norte.
O mesmo julgamento assentou que cabe à União definir quais modalidades lotéricas podem ser exploradas. O governo sustentará, com alguma razão, que retirar a modalidade “quota fixa” do ordenamento é exercício legítimo da competência legislativa federal, mas há uma grave vulnerabilidade em como a MP atinge os estados.
A União não se limita a suprimir a modalidade: extingue diretamente contratos celebrados por outros entes federativos, atos privativos de outro ente federativo, e impõe deveres para a execução da proibição, em tese, violando a autonomia dos Estados, prevista no art. 18 da Constituição.
Uma coisa é a União dizer que a modalidade deixa de existir. Outra é substituir-se ao Estado na rescisão de seus contratos. Mais que isso, assentar que o Estado nada deve ao concessionário que contratou de boa-fé.
Haverá direito a indenizações?
A lei que regulou o setor em 2023 condicionou a autorização ao pagamento de outorga de até trinta milhões de reais, por prazo de até cinco anos, na esfera federal. Nos estados, mediante a implantação em cada um, regras distintas e valores inferiores, vinculados à significância econômica do negócio, foram estabelecidos.
As autorizações começaram a ser expedidas em 2025. A medida as extingue em outubro de 2026, com mais de três anos de prazo pela frente. O Estado recebeu o preço integral de um direito que agora retira pela metade do caminho.
A Constituição garante a propriedade e, quando permite ao Estado tomá-la, exige indenização justa, prévia e em dinheiro. As exceções a esse modelo são poucas e expressamente enumeradas. Na requisição de bens em situação de perigo, a indenização vem depois. Na desapropriação de imóvel que descumpre sua função social, a indenização é paga em títulos, mas é paga. A única hipótese em que a Constituição autoriza a perda de patrimônio sem nenhuma indenização é o confisco de imóveis onde se cultivam drogas ou se explora trabalho escravo, e dos bens apreendidos do tráfico. Mesmo aí, o Supremo já decidiu que se trata de norma excepcional e que o proprietário pode afastá-la se demonstrar que não teve culpa.
A expropriação sem indenização existe no direito brasileiro, mas apenas como pena, imposta a quem praticou ilícito grave, e com previsão constitucional explícita. A medida provisória inverte essa lógica por completo. Retira, sem contrapartida, um direito patrimonial de quem agiu licitamente, sob autorização onerosa concedida pela própria União, e o faz invocando o interesse público. Ocorre que o interesse público, no sistema constitucional brasileiro, é justamente a causa que gera o dever de indenizar, e não a que o dispensa.
Quando o Estado sacrifica o direito de alguns em benefício de todos, é o conjunto da sociedade que deve suportar o custo, não o particular sacrificado. Esse é o princípio da repartição isonômica dos encargos públicos, que sustenta toda a responsabilidade civil do Estado.
O parágrafo que declara inexistente o direito à indenização é norma com força de lei tentando revogar uma garantia constitucional. Não há compatibilidade vertical das normas. Ademais, a Convenção Americana de Direitos Humanos, que assegura que ninguém será privado de seus bens senão mediante indenização justa, foi guindada à condição de lei ordinária pelo STF.
O direito brasileiro já tem um regime consolidado para a hipótese em que o Estado, por interesse público, retoma para si um serviço que havia delegado a particular. Chama-se encampação, em que se exige: a) lei autorizativa específica e b) pagamento prévio da indenização. A medida provisória invoca exatamente a mesma causa, o interesse público, mas suprime a consequência que a lei geral das concessões lhe atribui há trinta anos. Para os contratos estaduais atingidos, esse regime se aplica de forma direta. Para as autorizações federais, aplica-se como parâmetro de proporcionalidade: não há razão para que o titular de uma autorização onerosa, paga integralmente, receba tratamento pior do que o concessionário de rodovia.
Nesse sentido, entende-se cabível a devolução proporcional da outorga, o pagamento dos danos emergentes pelos investimentos induzidos e, ainda é possível pleitear, lucros cessantes. Estes últimos tem uma menor possibilidade por várias questões jurídicas.
Pode-se considerar um confisco administrativo?
A medida autoriza declarar o perdimento de valores em contas bloqueadas, sem necessidade de processo judicial, e destina esses valores ao fundo de segurança pública.
O direito brasileiro conhece perdimento administrativo, sobretudo na esfera aduaneira, e o Supremo o tem admitido quando assegurado o contraditório. Mas aqui há três agravantes. O objeto são ativos financeiros, matéria que a Constituição retira do alcance de medida provisória. A perda de bens é, constitucionalmente, uma pena, e a privação de bens exige devido processo.
E a destinação a um fundo público revela a natureza sancionatória da medida, não meramente cautelar.
O contraditório administrativo prometido não substitui a garantia de jurisdição para o confisco de patrimônio, sobretudo quando esse patrimônio pode pertencer a terceiros, inclusive apostadores, e não apenas a operadores.
O que os Estados e os operadores podem fazer?
Na ADPFs 492 e 493, ambas de 2020, o STF reconheceu aos Estados a competência para explorar loterias como serviço público, mas só a União define as modalidades. E, na ACO 3696, no voto do Relator, foi assentado que os Estados podem explorar e regulamentar a atividade exclusivamente em seus territórios, e só a União pode fazê-lo em formato que ultrapasse os limites estaduais.
A consequência é clara: a União pode até extinguir a modalidade de quota fixa, pois é o exercício da competência legislativa privativa, mas não pode extinguir, por norma federal, contratos administrativos estaduais e vedar serviço público de competência do Estado dentro de seu próprio território, o que o precedente de 2020 proíbe ao dizer que a lei federal não pode restringir a exploração estadual além do que a própria Constituição já restringe.
Ademais, a MP está claramente afrontando os precedentes do STF que liberaram a exploração de loterias nos Estados, com densos fundamentos constitucionais, ou seja, há uma verdadeira incompatibilidade normativa na questão.
Nesse sentido, os Estados poderão provocar manifestações do STF ou a Justiça federal, bem como os operadores para preservarem seus legítimos interesses. Há outras medidas administrativas também cabíveis.
Jaques Reolon é advogado e Economista. Mestre e Doutor em Direito. Autor do livro, na segunda edição: Cassinos, Jogos de Azar e Loterias – Liberação no Brasil. Atuou na implantação das loterias nos Estados da Paraíba e do Rio Grande do Norte, além de diversos outros projetos. É sócio fundador e Vice-Presidente da Jacoby Fernandes & Reolon AA.
