Caixa Econômica Federal é admitida como amicus curiae em ação sobre loterias municipais
O ministro Nunes Marques admitiu a Caixa Econômica Federal como amicus curiae em uma arguição de descumprimento de preceito fundamental que questiona atos normativos municipais relacionados à criação de loterias, sistemas de sorteios ou apostas. A decisão foi proferida nesta terça-feira (5). A ação foi ajuizada pelo partido Solidariedade contra legislações municipais que autorizam esse tipo de atividade em 13 cidades brasileiras, abrangendo municípios de sete estados.
A instituição financeira protocolou pedido de intervenção no processo por meio de petição e a solicitação foi analisada e deferida pelo relator do caso.
Confira a íntegra da decisão do ministro Nunes Marques
Argumentos da CEF para participação no processo
A CEF fundamentou seu pedido alegando ser a empresa pública autorizada a constituir o monopólio da loteria federal, conforme estabelecido pelo Decreto-Lei n. 759/1969. A instituição sustentou possuir a expertise necessária para contribuir com o debate e o deslinde da controvérsia analisada pelo Supremo Tribunal Federal. Segundo a petição, a Caixa opera o sistema de loterias federais desde 1969, quando o artigo 2º do Decreto-Lei nº 759/1969 estabeleceu que a CEF teria por finalidade explorar, com exclusividade, os serviços da Loteria Federal do Brasil e da Loteria Esportiva Federal nos termos da legislação pertinente.
A instituição financeira destacou ainda ser a única operadora no Brasil a possuir o nível 3 da Certificação em Jogo Responsável, emitida pela World Lottery Association (WLA). A certificação foi obtida em razão das boas práticas de integridade e responsabilidade social implementadas pela empresa. A certificação WLA-RGF atesta que a Caixa opera sob os mais rigorosos padrões internacionais de proteção ao apostador, com mecanismos de combate à ludopatia e prevenção ao endividamento. A Caixa afirma ser a detentora da memória técnica e operacional do setor lotérico no país.
A instituição solicitou que, uma vez deferido o ingresso, seja fixado prazo pelo relator para apresentação de manifestação. A Caixa pretende apresentar argumentos técnicos, históricos e jurídicos sobre a questão debatida nos autos, visando a proteção do interesse público.
Fundamentos da decisão
O ministro Nunes Marques afirmou que a Caixa Econômica Federal preenche os requisitos para ingressar no processo na condição de amicus curiae, conforme a jurisprudência do Tribunal. Os critérios considerados foram a relevância do tema, a representatividade do postulante e o liame das finalidades institucionais com o objeto da ação.
O magistrado ressaltou a importância da pluralização de atores na jurisdição constitucional, com vistas a colaborar com a justiça. A participação de diferentes instituições em processos constitucionais é vista como mecanismo que enriquece o debate e auxilia na formação da decisão judicial.
A admissão foi fundamentada nos artigos 6º, parágrafo 2º, da Lei n. 9.882, de 3 de dezembro de 1999, e 7º, parágrafo 2º, da Lei n. 9.868, de 10 de novembro de 1999. Esses dispositivos legais regulamentam a participação de amicus curiae em arguições de descumprimento de preceito fundamental e ações diretas de inconstitucionalidade.
Abrangência da ação
A arguição de descumprimento de preceito fundamental ajuizada pelo Solidariedade questiona a constitucionalidade de normas municipais que permitem a criação de loterias e sistemas de apostas em âmbito local. O partido argumenta que essas legislações contrariam preceitos fundamentais da Constituição Federal.
As legislações questionadas incluem leis de São Vicente (Lei 4.311/2022), Guarulhos (Lei 7.912/2021), Campinas (LC 478/2024) e São Paulo (Lei 18.172/2024), todas em São Paulo. Em Minas Gerais, a lei de Belo Horizonte (Lei 11.549/2023) está sob análise. O processo também abrange normas de Anápolis (LC 535/2023) e Caldas Novas, em Goiás. No Paraná, a lei de Foz do Iguaçu (Lei 5.275/2023) é questionada. No Rio Grande do Sul, as legislações de Pelotas (Lei 7.174/2023) e Porto Alegre (Dec. 21.849/2023) integram a ação. Completam a lista Bodó, no Rio Grande do Norte (LC 01/2024), Poá em São Paulo e Miguel Pereira no Rio de Janeiro.
Somente em 2025, após o ajuizamento da ação, cerca de 55 municípios de 17 estados diferentes, de todas as regiões do país, criaram suas loterias para explorar modalidades lotéricas e apostas esportivas. Há registros de mais de 80 municípios que editaram atos normativos nos últimos três anos criando loterias, incluindo Belém (PA), Betim (MG), Foz do Iguaçu (PR), Juiz de Fora (MG), São Gonçalo (RJ), Sorocaba (SP) e Teresópolis (RJ).
Fundamentos da inconstitucionalidade alegada
O autor apresenta cinco argumentos para sustentar a inconstitucionalidade das normas municipais. O primeiro aponta usurpação da competência privativa da União para legislar sobre consórcios e sorteios, conforme artigo 22, inciso XX, da Constituição Federal.
O segundo fundamento indica violação ao princípio federativo. Os municípios criaram benefícios próprios sem realizar repasses à União ou aos Estados. Leis municipais de Guarulhos (SP), São Vicente (SP), Belo Horizonte (MG), São Paulo (SP) e Campinas (SP) foram citadas como exemplos de normas que inovam a disciplina federal do repasse de valores arrecadados, causando desequilíbrio federativo.
O terceiro argumento sustenta prejuízo à livre concorrência, prevista no artigo 170, inciso IV, da Constituição, gerando vantagem competitiva para as loterias municipais.
O quarto fundamento destaca riscos sociais, mencionando endividamento familiar, desvio de recursos essenciais e ausência de controle sobre ludopatia. O STF já havia deliberado sobre o potencial nocivo das loterias, especialmente na modalidade de apostas de quota fixa, no julgamento conjunto das ADIs 7.721 e 7.723, da relatoria do ministro Luiz Fux, publicado em novembro de 2024. Na ocasião, o Plenário apontou a proteção insuficiente e o déficit regulamentar sobre o tema.
O quinto argumento denuncia exploração irregular por empresas não autorizadas pela Secretaria de Prêmios e Apostas (SPA/MF). As apostas online extrapolam limites territoriais em violação ao artigo 35-A da Lei 13.756/2018. A Lei 14.790, de dezembro de 2023, modificou a Lei 13.756/2018 e centralizou no Ministério da Fazenda (MF) as atribuições para regulamentação e credenciamento das empresas autorizadas a operar apostas. Ao acrescentar o artigo 35-A à legislação, o texto conferiu tratamento normativo à exploração das loterias pelos Estados e pelo Distrito Federal, sem incluir os municípios.
Liminar suspende operações
O ministro Kassio Nunes Marques, relator da ação, deferiu liminar ad referendum do plenário em dezembro de 2025. A decisão suspendeu, em todo o país, leis e atos municipais que criaram loterias e apostas esportivas. A medida determinou a cessação imediata das operações de loterias municipais.
Na decisão, Nunes Marques destacou que os serviços lotéricos possuem feição estritamente nacional em termos legislativos, e nacional e regional em termos administrativos. Segundo ele, a matéria exige do poder público elevado grau de cuidado na normatização e estrutura regulatória centralizada.
A liminar também suspendeu licitações relacionadas ao tema. Os municípios devem se abster de novos atos nesse sentido. A decisão estabeleceu multa diária para municípios, empresas e gestores em caso de descumprimento. O não cumprimento da decisão implica multa diária de R$ 500 mil aos municípios e empresas que continuarem prestando serviços de loteria, e de R$ 50 mil aos prefeitos e presidentes das empresas que permanecerem explorando as atividades lotéricas.
O relator fundamentou a medida no entendimento de que a exploração de loterias não constitui interesse local. A competência legislativa é privativa da União. A exploração administrativa cabe aos Estados e ao Distrito Federal, dentro dos limites estabelecidos pela legislação federal. Para o ministro, a operação de casas de apostas em nível local, sem supervisão do MF e sem cumprir critérios nacionais, cria uma situação jurídica problemática: atividade econômica proibida em nível federal, mas aparentemente autorizada no âmbito de 5.550 municípios.
O ministro ressaltou que casas de apostas que não atendem aos critérios estipulados pelo Poder Executivo Federal não podem operar serviços lotéricos no âmbito municipal. Entendimento contrário seria incompatível com os princípios constitucionais da ordem econômica (art. 170 da Constituição). A decisão aponta que essa sistemática difusa promove esvaziamento da fiscalização federal e flexibiliza padrões com o intuito de atrair investimento e arrecadação para o município, dificultando a uniformização de parâmetros e regras de proteção ao consumidor.
Em dezembro de 2025, o processo foi submetido ao plenário virtual para referendo da liminar. O ministro Flávio Dino destacou o processo. A determinação encontra respaldo na medida cautelar concedida em janeiro de 2025 pelo ministro André Mendonça na Ação Cível Originária (ACO) 3.696, referendada pelo Plenário do STF em março de 2025.
O ministro determinou a intimação da Secretaria de Prêmios e Apostas do Ministério da Fazenda, da Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) e da Associação Nacional de Jogos e Loterias (ANJL) para adoção de providências cabíveis, considerando acordos de cooperação técnica firmados entre essas entidades. Em dezembro de 2024, a SPA/MF e a Anatel formalizaram o Acordo de Cooperação Técnica nº 45/2024 para otimizar o bloqueio de sites que exploram ilegalmente apostas de quota fixa. Mais recentemente, as três entidades celebraram o Acordo de Cooperação Técnica nº 4/2025 para aprimorar a detecção e o combate à oferta ilegal de apostas no Brasil.
Participação no processo
Com a admissão da CEF como amicus curiae, a instituição poderá apresentar manifestações, documentos e informações que considere relevantes para o julgamento da ação. A participação não confere à entidade a condição de parte no processo, mas permite que contribua tecnicamente para a análise da matéria.
Outras entidades já solicitaram participação no processo como amicus curiae. O relator deferiu o ingresso de algumas delas. Não há informação sobre quantas outras entidades tiveram seus pedidos de participação deferidos ou indeferidos.
