Campinas contesta no STF decisão que suspendeu loterias municipais com multa de R$ 500 mil

O Município de Campinas apresentou agravo interno ao Supremo Tribunal Federal (STF) contestando a decisão do ministro Nunes Marques que suspendeu a eficácia de todos os atos normativos municipais relacionados à exploração de serviços lotéricos no país. O recurso foi protocolado dentro do prazo legal de 15 dias úteis, conforme previsto no Código de Processo Civil.

A medida cautelar questionada determinou a paralisação de procedimentos licitatórios e operações lotéricas já iniciadas em todo território nacional, estabelecendo multas diárias de R$ 500 mil para municípios e empresas operadoras, além de R$ 50 mil para prefeitos e dirigentes que descumprirem a determinação.

Na decisão, o ministro Nunes Marques classificou a atividade lotérica como serviço público e baseou-se na competência privativa da União para legislar sobre sistemas de consórcios e sorteios, conforme o artigo 22, inciso XX, da Constituição Federal. Ele também interpretou que a competência material-administrativa para explorar esses serviços seria restrita aos Estados e ao Distrito Federal.

A determinação, emitida em 3 de dezembro, suspendeu a eficácia de todos os atos normativos municipais que criaram loterias e autorizaram a exploração desses serviços. O ministro ordenou o fim imediato das operações em andamento e proibiu a prática de novos atos relacionados a essas atividades pelos municípios.

Outro argumento utilizado foi que a exploração de loterias não se enquadraria no conceito de “interesse local” previsto no artigo 30, inciso I, da Constituição. O ministro expressou preocupação com riscos regulatórios e dificuldades de fiscalização, especialmente na modalidade de apostas de quota fixa, conhecidas como “bets“.

A Lei 14.790, de dezembro de 2023, modificou a Lei 13.756/2018 e centralizou no Ministério da Fazenda (MF) as atribuições para regulamentação e credenciamento das empresas autorizadas a operar apostas. Ao acrescentar o artigo 35-A à legislação, o texto conferiu tratamento normativo à exploração das loterias pelos Estados e pelo Distrito Federal, sem incluir os municípios.

A Procuradoria Municipal de Campinas argumenta que a decisão contraria precedentes vinculantes do próprio STF, estabelecidos nas ADPFs 492 e 493 e na ADI 4.986, julgadas em 30 de setembro de 2020. Segundo o município, esses julgamentos estabeleceram clara distinção entre competência legislativa e competência material-administrativa.

O agravo destaca que o acórdão da ADPF 492, relatado pelo ministro Gilmar Mendes, afirma expressamente a “Exploração por outros entes federados. Possibilidade.” Para Campinas, a expressão “outros entes federados” não poderia excluir os municípios, reconhecidos pela Constituição de 1988 como entes federativos autônomos.

O documento cita trecho do voto que indica que “quem pode explorar não é só a União. Os estados e municípios podem, desde que observem estritamente a normatização federal”. Esta citação é apresentada como evidência do reconhecimento da competência municipal para explorar serviços lotéricos.

Na decisão cautelar, Nunes Marques destacou que os serviços lotéricos possuem feição estritamente nacional em termos legislativos, e nacional e regional em termos administrativos. Segundo ele, a matéria exige do poder público elevado grau de cuidado na normatização e estrutura regulatória centralizada.

A administração municipal contesta a interpretação restritiva do conceito de “interesse local” adotada na decisão. Segundo o agravo, a exploração de serviços lotéricos, com destinação de receitas para áreas sociais essenciais, materializa o interesse predominante da população local, em conformidade com a Constituição.

O recurso aponta que o ordenamento jurídico federal reconhece historicamente a competência municipal na matéria, citando o artigo 212 do Decreto nº 3.048/1999, que ao conceituar “concursos de prognósticos” inclui expressamente aqueles realizados no âmbito municipal.

Campinas argumenta que a legislação federal recente não proíbe expressamente a atuação municipal. O silêncio legislativo, segundo o recurso, não poderia ser interpretado como vedação, sob pena de violar o artigo 19 da Constituição, que proíbe a União de “criar distinções entre brasileiros ou preferências entre si”.

O STF já havia deliberado sobre o potencial nocivo das loterias, especialmente na modalidade de apostas de quota fixa, no julgamento conjunto das ADIs 7.721 e 7.723, da relatoria do ministro Luiz Fux, publicado em novembro de 2024. Na ocasião, o Plenário apontou a proteção insuficiente e o déficit regulamentar sobre o tema.

O município alega que a suspensão geral de todas as leis e atividades lotéricas municipais viola o princípio da proporcionalidade. Como alternativa, propõe um modelo de federalismo cooperativo, condicionando a eficácia das leis municipais à aderência integral à moldura regulatória federal.

O agravo aponta a existência de prejuízos imediatos a centenas de municípios com a suspensão abrupta das atividades lotéricas. Segundo o recurso, municípios como Campinas investiram recursos, estruturaram licitações e incluíram as receitas esperadas em seus orçamentos para financiar políticas sociais.

Para o ministro Nunes Marques, a operação de casas de apostas em nível local, sem supervisão do Ministério da Fazenda e sem cumprir critérios nacionais, cria uma situação jurídica problemática: atividade econômica proibida em nível federal, mas aparentemente autorizada no âmbito de 5.550 municípios.

No pedido principal, o município solicita que o Plenário do STF reforme integralmente a decisão monocrática, revogando a medida cautelar e restabelecendo a eficácia das normas municipais sobre exploração de serviços lotéricos. Subsidiariamente, apresenta quatro alternativas, desde a suspensão apenas das apostas de quota fixa até um regime de transição.

⇒ Que a suspensão seja delimitada para atingir apenas e tão somente a exploração da modalidade de apostas de quota fixa (bets), preservando-se a validade e a eficácia dos atos normativos municipais que tratam das modalidades lotéricas tradicionais (numéricas, instantâneas, passivas etc.), previstas no artigo 14 da Lei nº 13.756/2018, até o julgamento definitivo de mérito da presente arguição;

⇒ Que, em vez da suspensão, seja a eficácia das leis e a continuidade das operações municipais condicionadas à comprovação de aderência integral às normas e aos padrões regulatórios federais, incluindo, mas não se limitando, ao credenciamento perante a SPA/MF (quando aplicável), à implementação de sistemas de geolocalização, à adoção de políticas de Jogo Responsável, AML e KYC, e ao cumprimento das regras de publicidade, fixando-se um prazo razoável para a devida adaptação;

⇒ Que sejam imediatamente suspensas as multas diárias cominadas, por sua manifesta desproporcionalidade, e que sejam preservados os atos jurídicos já praticados (licitações concluídas, contratos assinados), em respeito à segurança jurídica e à proteção da confiança, estabelecendo-se um regime de transição que não cause prejuízos irreparáveis aos entes municipais e aos particulares envolvidos;

⇒ Que a suspensão se restrinja a eventuais dispositivos de leis municipais que inovem na repartição de receitas em desacordo com a legislação federal, mantendo-se hígida a competência municipal para a organização e exploração do serviço em si, em uma abordagem cirúrgica e proporcional que coíba eventuais excessos sem aniquilar a autonomia do ente local.

Somente em 2025, após o ajuizamento da ação, cerca de 55 municípios de 17 estados diferentes, de todas as regiões do país, criaram suas loterias para explorar modalidades lotéricas e apostas esportivas. Há registros de mais de 80 municípios que editaram atos normativos nos últimos três anos criando loterias.

O agravo interno foi protocolado conforme o artigo 1.021 do Código de Processo Civil e o artigo 317 do Regimento Interno do STF. O documento aguarda apreciação pelo Plenário da Suprema Corte, que decidirá sobre a competência dos municípios para explorar serviços lotéricos no Brasil.

A decisão do ministro Nunes Marques será submetida a referendo do Plenário do STF em sessão extraordinária do Plenário Virtual a ser convocada pela Presidência da Corte.

Confira a petição do agravo interno do Município de Campinas