Jogos de azar: A dois passos da legalização ou nem tanto?

Como visto nos artigos publicados nesta série, a exploração de jogos de azar e cassinos é legalizada em diversos países do mundo, tendo o Brasil, ao longo da sua história, vivido momentos entre a legalidade e a ilegalidade – que pode estar com os dias contados.

Desde 1946, quando estabelecida a conjuntura atual de ilegalidade dos jogos de azar e cassinos no país, houve tentativas de regulamentação que não renderam frutos, seja por ausência de maturidade das ideias postas à mesa ou de força política e social capazes de impulsionar a votação em plenário nas Casas legislativas.

Atualmente, a discussão sobre a legalização da exploração de jogos de azar é capitaneada pelo PL 442, que, desde sua apresentação em março de 1991, enfrenta discussões, alterações e teve apensados[1] outros textos apresentados na Câmara dos Deputados. Além dele, também se destaca o PL 186/2014, originado no Senado Federal, que prevê em sua atual redação a legalização e as formas de exploração dos jogos de fortuna, terminologia dada por ele aos jogos de azar[2]^,[3].

Entre os mencionados Projetos de Lei há convergências e divergências sobre os contornos da outorga e regulação para exploração da atividade, aspectos em que o PL 442/1991 apresenta maior robustez e rigor fiscalizatório e sancionatório. Com efeito, o PL 186/2014 não prevê a possibilidade de o Executivo criar agência reguladora, possui menos tipos penais, multa por infração administrativa mais branda, menor percentual de alíquota tributária e abordagem menos ostensiva em relação ao cadastro de pessoa portadora de ludopatia.

Em contrapartida, o PL 442/1991 autoriza o Poder Executivo a criar agência reguladora específica, a criação de um Sistema Nacional de Jogos e Apostas (SINAJ) e do Registro Nacional de Proibidos (Renapro), onde constarão as informações sobre as pessoas consideradas incapazes para a prática de qualquer ato relativo a jogos de azar, regras relacionadas à constituição das operadoras de jogos e apostas e sujeição destas ao Ministério da Economia para realizar determinadas operações societárias (e.g. transferência ou alteração de controle, fusão, cisão ou incorporação), regras a serem seguidas para publicidade e propaganda, políticas de prevenção à lavagem de dinheiro e financiamento ao crime e sanções administrativas que podem chegar, no caso de multa, ao patamar de R$ 2 bilhões.

Adiantado em relação ao texto originado no Senado, após aproximadamente três décadas de debate a Câmara aprovou o PL 442 no final de fevereiro, com 246 votos a favor e 202 contra, trazendo grandes expectativas à parcela da iniciativa privada que pretende investir em estabelecimentos de jogo (e.g. cassinos, casas de bingo etc.) e àqueles que são a favor da legalização, seja por lazer ou pela crença de que a liberação dos jogos de azar gerará relevante receita aos cofres públicos. Em 4 de março de 2022, o PL foi encaminhado à apreciação do Senado.

De acordo com o PL 442[4], serão admitidas a prática e a exploração dos jogos de cassino, de bingo, de vídeo bingo, online, do bicho e apostas turísticas, mediante prévia outorga de licença de operação pelo Ministério da Economia, que ainda disciplinará o processo ou procedimento para sua obtenção. Os estabelecimentos de jogo regularmente licenciados, sejam físicos ou virtuais, bem como as máquinas de jogo e aposta, também deverão ser objeto de registro perante o ministério.

Na apreciação do PL pelo Senado pode haver mudanças no texto,[5] que será remetido ao presidente da República para sanção caso seja aprovado pelos senadores.

A tramitação do PL 442/1991 no Senado não dá indícios de que será célere. Outro ponto que preocupa aos que anseiam pela legalização dos jogos de azar e cassinos no Brasil é que o presidente da República tem se manifestado no sentido de que irá vetar integralmente o texto que chegar à sua mesa. Caso isso de fato ocorra, o Projeto de Lei irá para o Congresso Nacional em sessão conjunta da Câmara e do Senado, na qual serão necessários, no mínimo, 257 votos de deputados e 41 votos de senadores para derrubar o veto presidencial.

Na prática, portanto, não é possível afirmar se e quando os jogos de azar e os cassinos irão voltar à legalidade no Brasil. Apesar de restarem “dois passos” (aprovação no Senado e sanção presidencial) para que o projeto seja convertido em lei, há que se enfrentar os desafios políticos (ampliados em ano de eleição) e os da moral e bons costumes, que outrora barraram os jogos de azar no país.

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Mariana Saragoça – Advogada. Sócia do escritório Stocche Forbes que atua nas áreas de Direito Administrativo, Infraestrutura e Regulação, com ênfase em licitações (especialmente, parcerias público-privadas e concessões), contratos administrativos e regulação dos principais setores de infraestrutura do Brasil. Bacharel em Direito pela Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo (USP). Pós-graduação em Direito da Infraestrutura pela Escola de Direito de São Paulo da FGV, Gregory Barbosa Barbosa – Advogado da equipe de Direito Administrativo e Setores Regulados do Stocche Forbes Advogados. Bacharel em Direito pela Escola Superior Dom Hélder Câmara (ESDHC) e Victor Nogueira – Assistente Jurídico da equipe de Direito Administrativo e Setores Regulados do Stocche Forbes Advogados. Estudante de Direito na Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo (FD-USP). O artigo acima foi veiculado pelo JOTA.Info.

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[1] Projetos de Lei n.º 1101/1991, n.º 1176/1991, n.º 1212/1991, n.º 2826/2008, n.º 6405/2009, n.º 1471/2015, n.º 2903/2015, n.º 6020/2009, n.º 4062/2012, n.º 3090/2015, n.º 3096/2015, n.º 3420/2015, n.º 3554/2015, n.º 3815/2015 e n.º 4065/2015.

[2] O Projeto de Lei n.º 186/2014 foi rejeitado na Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania do Senado Federal, porém, conforme requerimento dos senadores, o Projeto irá para discussão em Plenário, aguardando, atualmente, inclusão em pauta.

[3] De forma bastante incipiente, também tramitam no Senado Federal os Projetos de Lei n.º 595/2015, n.º 2.2648/2019 e n.º 4.495/2020, que tratam, em essência, da legalização de jogos em hotéis-cassino e cassinos em resorts.

[4] As apostas esportivas – aposta de quota fixa, modalidade lotérica relativa a eventos reais de temática esportiva, em que é definido, no momento de efetivação da aposta, quanto o apostador pode ganhar em caso de acerto do prognóstico – não foram incorporadas no Projeto de Lei aprovado pela Câmara porque esta modalidade já é regulamentada no Brasil pela Lei 13.756/2018, que permitiu sua exploração mediante autorização ou concessão outorgada pelo Ministério da Fazenda. O prazo para que o Ministério da Fazenda edite regulamentação sobre as apostas esportivas se encerrará em dezembro de 2022. Até o momento, a Secretaria de Avaliação, Planejamento, Energia e Loteria (Secap) realizou três consultas públicas para recolher contribuições a respeito da regulamentação das apostas de quota fixa.

[5] Havendo mudança no texto pelo Senado, o Projeto de Lei retorna à Câmara para, então, ser enviado à sanção presidencial.