STF ouve as partes sobre loterias municipais e adia julgamento da ADPF 1212
O Plenário do Supremo Tribunal Federal (STF) iniciou nesta quarta-feira (4) a análise da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) 1212, apresentada pelo partido Solidariedade contra leis e decretos municipais que criam, autorizam ou regulamentam loterias e apostas esportivas em âmbito local. A sessão, presidida pelo ministro Edson Fachin, ficou restrita à leitura do relatório e às sustentações orais. Ao final, o julgamento foi suspenso, sem data para ser retomado e sem nenhum voto proferido.
Está em vigor a decisão liminar do relator, ministro Nunes Marques, que em 13 de dezembro de 2025 suspendeu todas as leis e decretos municipais sobre loterias e apostas esportivas, além das licitações em curso e da exploração dos serviços já licitados, sob multa de até R$ 500 mil por dia. O referendo da decisão começou no Plenário virtual, mas foi interrompido por pedido de destaque do ministro Flávio Dino, o que levou o caso ao Plenário físico.
O que diz o relatório
No relatório, Nunes Marques listou as normas questionadas pelo Solidariedade: São Vicente, Guarulhos, Poá, Campinas e a capital, em São Paulo; Belo Horizonte (MG); Foz do Iguaçu (PR); Pelotas e Porto Alegre (RS); Caldas Novas e Anápolis (GO); Bodó (RN); e Miguel Pereira (RJ). A ação também alcança a criação de loterias municipais em geral, que, segundo o partido, decorre de leitura equivocada do artigo 30 da Constituição.
A Advocacia-Geral da União (AGU) e a Procuradoria-Geral da República (PGR) se manifestaram nos autos pela procedência da ação. Os municípios defenderam a validade das normas com base no interesse local e nos precedentes do próprio STF.
Solidariedade: de 13 para mais de 70 municípios
O advogado do Solidariedade, Ivan Cândido da Silva de Franco, afirmou que o tema “vinha sem nenhum controle no país” até a intervenção do Supremo. Segundo ele, a petição inicial apontava 13 municípios com loterias próprias e, quando a cautelar foi apreciada, o número já passava de 70.
O caso mais citado foi o de Bodó (RN), município com cerca de 2.400 habitantes que credenciou 38 empresas, uma para cada 62 moradores. Nenhuma delas tinha autorização da Secretaria de Prêmios e Apostas do Ministério da Fazenda (SPA/MF). De acordo com o advogado, a outorga municipal custava cerca de R$ 5 mil por empresa, enquanto a autorização federal custa R$ 30 milhões. “Qual seria o interesse local dessas empresas em operarem em uma cidade como Bodó? Eu mesmo respondo: nenhum”, disse. Para ele, alguns municípios funcionavam como “verdadeiros hubs” para empresas que não queriam se submeter à regulação federal. Ele citou ainda São Vicente e Poá, onde a mesma empresa operaria apostas de quota fixa sem autorização da SPA e terminais de videoloteria.
A sustentação se apoiou em três eixos: a competência privativa da União para legislar sobre sorteios (artigo 22, inciso XX, da Constituição, e Súmula Vinculante 2); a inexistência de interesse local; e os precedentes do STF. Segundo o advogado, as ADPFs 492 e 493 e a ADI 4986, relatadas por Gilmar Mendes, reconheceram a competência material dos Estados com base na competência residual do artigo 25, sem estendê-la aos municípios. Ele também citou a ADPF 357, relatada por Cármen Lúcia, para classificar o modelo municipal como “superpreferência financeira autoconcedida”: os municípios recebiam a sua parte das loterias federais e estaduais e ainda ficavam com toda a arrecadação local.
O advogado afirmou que a Medida Provisória 1.394/2026, que proibiu as apostas de quota fixa, não esvazia a ação. O partido pediu que o Plenário confirme a liminar, declare a inconstitucionalidade de todas as normas municipais sobre o tema e oriente os municípios a não editar leis semelhantes.
Prefeitura de São Paulo: “maior que Portugal”
A procuradora do município de São Paulo, Simone Andrea Barcelos Coutinho, defendeu preliminarmente que a ADPF não seja conhecida, por desrespeito ao princípio da subsidiariedade: leis municipais poderiam ser contestadas por ação direta nos Tribunais de Justiça estaduais. Ela esclareceu que a capital promulgou a lei, mas não chegou a implantar o serviço.
No mérito, a procuradora argumentou que o interesse local não pode ser medido da mesma forma em todos os municípios. São Paulo, com mais de 12 milhões de habitantes, “tem uma população maior do que a República Portuguesa”, disse. Segundo ela, a lei paulistana restringia o serviço ao território do município, e a prefeitura dispõe de geolocalização, controle de endereços IP, sinais de telefonia e bloqueio de VPNs. Sobre a ludopatia, ela afirmou que seria preciso pesquisa de campo para saber se as loterias convencionais induzem ao jogo compulsivo como outras formas de aposta.
AGU vê leis federais “inconstitucionalizadas”
A secretária-geral de Contencioso da AGU, Isadora Maria Belém Rocha Cartaxo de Arruda, elogiou a audiência pública convocada por Luiz Fux na véspera e levou ao processo das loterias municipais o discurso do governo contra as bets. Ela sustentou que, na visão da AGU, a regulação federal das apostas de quota fixa não foi suficiente para conter suas “externalidades”, o que levou à edição da MP 1.394 e à “inconstitucionalização” das Leis 13.756/2018 e 14.790/2023 na parte que trata das bets. Na prática, a União afirmou que a lei aprovada e regulamentada no próprio governo Lula se tornou inconstitucional.
A secretária citou dados do Ministério da Saúde sobre aumento de mais de 200% nos atendimentos do SUS relacionados ao jogo patológico entre 2018 e 2026. Citou também o levantamento da Associação Brasileira de Supermercados (Abras) segundo o qual as vendas do varejo alimentar cresceram 6,5% na semana de 5 a 11 de outubro e 6,3% na semana seguinte, logo após a MP, com destaque para arroz, óleo, macarrão e café.
Sobre o mérito da ADPF, a AGU repetiu que a Constituição dá à União a competência legislativa e aos Estados a competência material residual, enquanto o rol do artigo 30 não inclui serviços lotéricos. Ela lembrou a ACO 3696, em que o ministro André Mendonça afirmou, em cautelar referendada pelo Plenário no caso da Loterj, que a flexibilização da territorialidade fragiliza a fiscalização. Para a AGU, a MP 1.394 “amplifica” a importância do julgamento, porque parte das normas municipais permite a exploração de bets por empresas sem autorização da União.
ANJL contesta a Abras na tribuna
A Associação Nacional de Jogos e Loterias (ANJL), que reúne operadores federais autorizados pela SPA, falou pelo advogado Pietro Cardia Lorenzoni e limitou sua contribuição às apostas de quota fixa. Antes, porém, contestou diretamente o dado da Abras usado pela AGU. Segundo ele, três semanas antes da proibição o aumento do consumo nos supermercados foi de 12,8%, e a comparação de 2026 com 2025 mostra crescimento constante do faturamento do setor. “Não é relevante para ter uma relação de causalidade com a proibição de bets”, afirmou. A ANJL se comprometeu a juntar os números em memoriais.
No mérito, a entidade ficou do lado da procedência. Para Lorenzoni, a experiência mostrou que as apostas de quota fixa municipais não se sustentavam dentro do território do município e foram usadas como atalho “rápido e menos regulado” para a exploração nacional. Segundo ele, editais com exigência de georreferenciamento não foram respeitados na prática, houve tolerância dos entes com a atuação nacional e baixos níveis de conformidade com a Lei 14.790 e o Código de Defesa do Consumidor.
Anseja: “Não tirem os municípios desse jogo”
A advogada Ana Sofia Cardoso Monteiro Signorelli, da Associação Nacional pela Segurança Jurídica dos Jogos e Apostas (Anseja), defendeu os municípios com base na situação fiscal. Segundo a Confederação Nacional dos Municípios, 54% deles fecharam 2024 no vermelho, com déficit de R$ 33 bilhões. Nos Estados, segundo a Instituição Fiscal Independente, o resultado primário agregado caiu de R$ 28,9 bilhões em 2024 para R$ 400 milhões em 2025.
A advogada afirmou que a Constituição separa a competência legislativa, que é da União, da competência material, que caberia aos Estados (artigo 25) e aos municípios (artigo 30, incisos I e V). A Anseja propôs interpretação conforme do artigo 35-A da Lei 13.756/2018, incluído pela Lei 14.790/2023, para permitir a exploração municipal desde que seguidas as normas gerais federais e quatro critérios: integridade e rastreabilidade, mecanismos fiscais, seleção concorrencial e transparência na destinação, e cooperação interfederativa. “É certo que o constituinte concedeu à União a prerrogativa de escrever as regras do jogo, mas é no município que se joga dentro de casa”, disse.
Estado de São Paulo defende sua concessão
A procuradora do Estado de São Paulo, Renata Passos Pinho Martins, resumiu a tese em uma frase: “A competência para explorar o serviço de loteria não se estende aos municípios”. Segundo ela, se loteria fosse serviço de interesse local, a competência seria privativa do município, e o STF não poderia tê-la reconhecido à União e aos Estados. Cinco das leis impugnadas são de municípios paulistas, e outras foram editadas no curso da ação.
A procuradora apresentou o modelo paulista, licitado com base na Lei Estadual 17.386/2021 e no Decreto 68.596/2024: exploração restrita ao território estadual, apenas modalidades previstas na legislação federal e receitas destinadas à assistência social. Para ela, as loterias municipais se sobrepõem a um serviço que o Estado já presta e submetem o mesmo apostador a regimes diferentes de fiscalização.
Caixa: os números de Bodó
O representante da Caixa Econômica Federal fez um histórico das loterias federais e lembrou os recursos destinados ao Comitê Paralímpico Brasileiro pela Lei 10.264/2001. Segundo ele, em média 40% da arrecadação das loterias federais vai para políticas públicas e 40% para prêmios.
Ele trouxe novos números sobre Bodó: dos R$ 415 milhões arrecadados, 2%, ou cerca de R$ 8 milhões, ficaram com o município, e R$ 409 milhões “tiveram outra destinação”. O advogado também afirmou que nas loterias federais “não há ludopatia, não há esse risco”, porque o resultado demora alguns dias. A afirmação não veio acompanhada de dados.
Abrasf: Smorfia Napolitana e carnaval
Último a falar, o advogado Ricardo Almeida Ribeiro da Silva, da Associação Brasileira das Secretarias de Finanças das Capitais (Abrasf), pediu a improcedência da ação e a revogação da liminar. Ele afirmou que as apostas de quota fixa “vêm contaminando” a discussão e que a ADPF trata de loterias tradicionais, como Loteca, Loteria Federal, Timemania, Keno e raspadinha, sem histórico de danos comparáveis aos dos jogos online. O Bodó, disse, é um “exemplo caricato”.
O advogado lembrou as loterias que financiaram Santas Casas e prédios públicos desde o século XIX, citou a Smorfia Napolitana, tradição ligada à loteria de Nápoles, e acusou a União de praticar um “federalismo competitivo” e de querer “ter o monopólio, inclusive com a Caixa, das loterias”. Para ele, a lógica da ação poderia limitar outras receitas municipais de entretenimento: “Carnaval todo mundo gosta, parece que loteria tem esse preconceito”.
Julgamento conjunto
Encerradas as sustentações, Fachin proclamou o resultado provisório: julgamento suspenso após o relatório e as sustentações orais. Segundo a análise da TV Justiça, os ministros Flávio Dino e Luiz Fux fizeram considerações ao final da sessão, e o presidente levou em conta a conveniência de julgar o caso em conjunto com os demais processos sobre o tema: as ADIs contra a Lei 14.790/2023, as ações contra a MP 1.394, que estão com Fux, e o recurso extraordinário sobre a constitucionalidade da proibição dos jogos de azar.
Quando o julgamento for retomado, o Plenário vai decidir se referenda a liminar de Nunes Marques e pode avançar para o mérito.
Contraponto: o dado da Abras
O número da Abras repetido pela AGU no Plenário já foi contestado pelo BNLData. A semana medida, de 5 a 11 de outubro, coincidiu com o fim do prazo para os saques voluntários dos saldos nas plataformas, encerrado em 5 de outubro, quando milhões de apostadores retiraram dinheiro antes parado nas contas. Além disso, o Dia das Crianças de 2026 (12/10) caiu numa segunda-feira e criou feriado prolongado, enquanto em 2025 a data foi num domingo, o que infla a comparação anual. A Abras não apresentou controle para nenhum desses fatores. A contestação da ANJL na tribuna vai na mesma direção.
STF vai julgar em conjunto ações sobre jogos de azar, loterias municipais e bets, sem data definida
