Caixa contesta loterias municipais no STF e apresenta dados sobre fragilidades
A Caixa Econômica Federal protocolou manifestação no Supremo Tribunal Federal como amicus curiae na Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental 1212. O documento foi direcionado ao ministro relator Kassio Nunes Marques nesta terça-feira (27/5). A ação foi ajuizada pelo Partido Solidariedade e questiona a constitucionalidade de leis municipais que instituíram sistemas próprios de loterias, sorteios e apostas em 13 municípios brasileiros.
A ADPF 1212 contesta normas de São Vicente, Guarulhos, Campinas e São Paulo no estado de São Paulo. Também são questionadas legislações de Belo Horizonte em Minas Gerais, Anápolis e Caldas Novas em Goiás, Foz do Iguaçu no Paraná, Pelotas e Porto Alegre no Rio Grande do Sul, Bodó no Rio Grande do Norte, Poá em São Paulo e Miguel Pereira no Rio de Janeiro.
O Partido Solidariedade fundamenta a inconstitucionalidade das normas municipais em cinco argumentos principais. O primeiro aponta usurpação da competência privativa da União para legislar sobre consórcios e sorteios, conforme estabelecido no artigo 22, inciso XX, da Constituição Federal. O segundo argumento indica comprometimento do princípio federativo, uma vez que municípios criam benefícios próprios sem realizar repasses à União ou aos Estados.
A ação também alega prejuízo à livre concorrência, prevista no artigo 170, inciso IV, da Constituição, com vantagem competitiva para loterias municipais. O quarto argumento destaca riscos sociais, incluindo endividamento familiar, desvio de recursos essenciais e ausência de controle sobre “ludopatia”. O quinto ponto menciona exploração irregular por empresas não autorizadas pela Secretaria de Prêmios e Apostas do Ministério da Fazenda.
O partido autor sustenta ainda que apostas online extrapolam limites territoriais, violando o artigo 35-A da Lei 13.756/2018. A Lei 14.790, de dezembro de 2023, modificou a Lei 13.756/2018 e centralizou no Ministério da Fazenda as atribuições para regulamentação e credenciamento das empresas autorizadas a operar apostas. Ao acrescentar o artigo 35-A à legislação, o texto conferiu tratamento normativo à exploração das loterias pelos Estados e pelo Distrito Federal, sem incluir os municípios. Com base nesses fundamentos, a ADPF requer a declaração de inconstitucionalidade das normas municipais questionadas. A ação também solicita orientação geral aos municípios para que se abstenham de legislar sobre loterias, sorteios e sistemas de apostas.
Somente em 2025, após o ajuizamento da ação, cerca de 55 municípios de 17 estados diferentes, de todas as regiões do país, criaram suas loterias para explorar modalidades lotéricas e apostas esportivas. Há registros de mais de 80 municípios que editaram atos normativos nos últimos três anos criando loterias, incluindo Belém (PA), Betim (MG), Foz do Iguaçu (PR), Juiz de Fora (MG), São Gonçalo (RJ), Sorocaba (SP) e Teresópolis (RJ).
Liminar suspende operações lotéricas municipais em todo o país
O ministro Kassio Nunes Marques deferiu liminar ad referendum do plenário em dezembro de 2025 para suspender leis e atos municipais que criaram loterias e apostas esportivas em todo o país. A decisão fundamentou-se no entendimento de que a exploração de loterias não constitui “interesse local”. O ministro determinou que a competência legislativa é privativa da União, enquanto a exploração administrativa cabe aos Estados e ao Distrito Federal, dentro dos limites federais.
Na decisão, Nunes Marques destacou que os serviços lotéricos possuem feição estritamente nacional em termos legislativos, e nacional e regional em termos administrativos. Segundo ele, a matéria exige do poder público elevado grau de cuidado na normatização e estrutura regulatória centralizada. Para o ministro, a operação de casas de apostas em nível local, sem supervisão do Ministério da Fazenda e sem cumprir critérios nacionais, cria uma situação jurídica problemática: atividade econômica proibida em nível federal, mas aparentemente autorizada no âmbito de 5.550 municípios.
A liminar determinou a cessação imediata das operações lotéricas municipais, a suspensão de licitações em andamento e a abstenção de novos atos relacionados ao tema. A decisão estabeleceu multa diária para municípios, empresas e gestores públicos em caso de descumprimento. O não cumprimento da decisão implica multa diária de R$ 500 mil aos municípios e empresas que continuarem prestando serviços de loteria, e de R$ 50 mil aos prefeitos e presidentes das empresas que permanecerem explorando as atividades lotéricas.
O relator ressaltou que casas de apostas que não atendem aos critérios estipulados pelo Poder Executivo Federal não podem operar serviços lotéricos no âmbito municipal. Entendimento contrário seria incompatível com os princípios constitucionais da ordem econômica (art. 170 da Constituição). A decisão aponta que essa sistemática difusa promove esvaziamento da fiscalização federal e flexibiliza padrões com o intuito de atrair investimento e arrecadação para o município, dificultando a uniformização de parâmetros e regras de proteção ao consumidor.
Durante o momento do referendo no plenário virtual, o processo foi destacado pelo ministro Flávio Dino. Até o momento, não houve deliberação do pleno sobre a matéria. A liminar monocrática concedida pelo relator permanece em vigor. O ministro Kassio Nunes Marques já deferiu o ingresso de diversos amici curiae no processo, incluindo a Caixa Econômica Federal.
O ministro determinou a intimação da Secretaria de Prêmios e Apostas do Ministério da Fazenda, da Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) e da Associação Nacional de Jogos e Loterias (ANJL) para adoção de providências cabíveis, considerando acordos de cooperação técnica firmados entre essas entidades. Em dezembro de 2024, a SPA/MF e a Anatel formalizaram o Acordo de Cooperação Técnica nº 45/2024 para otimizar o bloqueio de sites que exploram ilegalmente apostas de quota fixa. Mais recentemente, as três entidades celebraram o Acordo de Cooperação Técnica nº 4/2025 para aprimorar a detecção e o combate à oferta ilegal de apostas no Brasil.
A determinação encontra respaldo na medida cautelar concedida em janeiro de 2025 pelo ministro André Mendonça na Ação Cível Originária (ACO) 3.696, referendada pelo Plenário do STF em março de 2025.
Caixa opera loterias federais desde 1969 e detém certificação internacional
A Caixa Econômica Federal opera no âmbito das loterias federais, em regime de monopólio, desde 1969. A instituição fundamentou seu pedido de ingresso no processo alegando ser a empresa pública autorizada a constituir o monopólio da loteria federal, conforme estabelecido pelo Decreto-Lei n. 759/1969. Segundo a petição, a Caixa opera o sistema de loterias federais desde 1969, quando o artigo 2º do Decreto-Lei nº 759/1969 estabeleceu que a CEF teria por finalidade explorar, com exclusividade, os serviços da Loteria Federal do Brasil e da Loteria Esportiva Federal nos termos da legislação pertinente.
A instituição argumenta que sua representatividade para atuar como colaboradora da Corte deriva da expertise acumulada ao longo dessas décadas e de certificações que nenhum outro participante do mercado nacional detém. A empresa pública enfatiza que sua atuação no processo não se baseia em aspectos mercadológicos.
A Caixa é a única operadora no Brasil com certificação de Jogo Responsável Nível 3 da World Lottery Association. Essas certificações são consideravelmente exigentes e apresentam requisitos progressivos. A manifestação destaca que não há loterias municipais brasileiras certificadas pela WLA.
A certificação nível 3 representa o planejamento e a implementação de boas práticas de integridade e responsabilidade social no setor de loterias. A certificação foi obtida em razão das boas práticas de integridade e responsabilidade social implementadas pela empresa. A certificação WLA-RGF atesta que a Caixa opera sob os mais rigorosos padrões internacionais de proteção ao apostador. Esses padrões incluem mecanismos de combate à “ludopatia” e prevenção ao endividamento.
O próprio site da World Lottery Association confirma a certificação da Caixa quando se realiza busca com o nome da instituição. Esse reconhecimento internacional reforça a posição da empresa pública como referência em padrões de governança e responsabilidade social no setor lotérico brasileiro.
A instituição financeira destaca ser detentora de memória técnica e operacional do setor. A Caixa afirma ser a detentora da memória técnica e operacional do setor lotérico no país. Essa experiência acumulada permite oferecer subsídios técnicos relevantes para a análise da constitucionalidade das loterias municipais e suas implicações para o sistema nacional. A instituição solicitou que, uma vez deferido o ingresso, fosse fixado prazo pelo relator para apresentação de manifestação, pretendendo apresentar argumentos técnicos, históricos e jurídicos sobre a questão debatida nos autos, visando a proteção do interesse público.
Banco questiona adequação constitucional de loterias municipais
A tese de “loteria municipal” como expressão da autonomia local pressupõe que se trate de atividade passível de disciplina predominantemente municipal. A Caixa argumenta que essa premissa é afastada pela moldura constitucional. A competência para legislar sobre consórcios e sorteios é privativa da União, conforme o artigo 22, inciso XX, da Constituição Federal.
A criação de regimes lotéricos municipais, ainda que sob retórica de “observância de normas federais”, desloca o centro normativo para mais de 5.500 potenciais reguladores. Esse deslocamento tensiona a unidade do sistema. A atividade exige uniformidade regulatória e não se reconduz ao artigo 30, inciso I, da Constituição Federal, segundo a manifestação.
A natureza expansiva da atividade lotérica e as externalidades que ultrapassam o território do município reforçam o argumento. O fenômeno é potencializado no ambiente digital. A Caixa sustenta que a atividade não pode ser caracterizada como de “interesse local”.
No cenário atual, há grande relevo de apostas em ambiente digital. A ideia de uma loteria “estritamente municipal” é fictícia, segundo a argumentação apresentada. As apostas transbordam os limites territoriais, gerando conflitos jurisdicionais.
A municipalização se torna conflitiva no contexto das plataformas digitais. A Caixa aponta que a legislação local pode ser usada como plataforma de operação ampliada. O artigo 35-A da Lei 13.756/2018 é mencionado nesse contexto.
Dados do IBGE revelam limitações administrativas municipais
A eventual admissão de loterias municipais implicará na inviabilidade prática da fiscalização dessa atividade, conforme a Caixa. A efetiva fiscalização exige monitoramento em tempo real, equipe especializada e estrutura robusta. A pulverização municipal cria cenário “sem precedentes no mundo”, segundo o documento.
Dados do IBGE apresentam um cenário de fragilidade estrutural, especialmente nos municípios menores. O levantamento identifica vínculos precários e baixa presença de auditoria interna institucionalizada. O percentual de municípios menores com auditoria interna é expressamente baixo.
A pesquisa aponta ausência ou incipiência de programas de integridade nos municípios. Há limitações relevantes de infraestrutura de tecnologia da informação e segurança da informação. Esse quadro é incompatível com os requisitos técnicos de um sistema lotérico íntegro.
A atividade lotérica depende de processos multidisciplinares, rastreabilidade e segurança cibernética. Na prática municipal, tenderia à terceirização sem capacidade real de auditoria e controle do contratado. A Caixa ressalta que não se trata de conjectura.
Mesmo Estados já vêm apresentando dificuldades para implantar estruturas de controle e fiscalização. O problema se agrava em relação aos municípios, segundo a Caixa. A literatura institucional demonstra que “entes subnacionais” enfrentam desafios estruturais na área.
A experiência concreta dos entes subnacionais e a judicialização recorrente do tema comprovam as dificuldades. Estados e municípios vêm enfrentando obstáculos na implementação de mecanismos adequados de controle.
Judicialização evidencia tensões regulatórias no setor
A intensa judicialização do tema materializa-se nas ADPFs 492 e 493, na ADI 7640 e na própria ADPF 1212. Esses processos evidenciam a frequência com que iniciativas subnacionais tensionam ou ultrapassam os limites legais e constitucionais estabelecidos. A intervenção do Judiciário torna-se necessária para conter assimetrias regulatórias, definir competências e impor balizas à exploração lotérica descentralizada.
O STF já havia deliberado sobre o potencial nocivo das loterias, especialmente na modalidade de apostas de quota fixa, no julgamento conjunto das ADIs 7.721 e 7.723, da relatoria do ministro Luiz Fux, publicado em novembro de 2024. Na ocasião, o Plenário apontou a proteção insuficiente e o déficit regulamentar sobre o tema.
O documento menciona os fenômenos de “arbitragem regulatória” e “corrida para o fundo”, estudados por Knight & Schiff em 2012. A pesquisa demonstra como a fragmentação regulatória pode levar a um ambiente de instabilidade e ineficiência, prejudicando a integridade do mercado lotérico como um todo.
Inexiste um sistema regular e contínuo de fiscalização por órgão federal ou estadual no caso dos municípios. A Secretaria de Prêmios e Apostas atuaria apenas de modo reativo quando há interferência na esfera federal. Esse modelo evidencia um “vazio” de supervisão permanente, conforme apontado pela Caixa.
A ausência de monitoramento contínuo compromete a integridade do sistema. A instituição considera que a multiplicação de operadores municipais tornaria o controle inviável.
Fragmentação regulatória ameaça combate à lavagem de dinheiro
Loterias são reconhecidas como atividades de alto risco para lavagem de dinheiro. A multiplicação de regimes regulatórios fragiliza esse controle. Sistemas locais menos robustos podem ser utilizados como portas de entrada para a lavagem de ativos.
A falta de uniformidade nos reportes ao COAF e nas práticas de Compliance coloca em risco a imagem do Brasil perante organismos internacionais de controle financeiro. Relatórios oficiais da ENCCLA corroboram essa afirmação. Os documentos indicam que lacunas regulatórias, fiscalização fragmentada e ausência de uniformidade em políticas de prevenção à lavagem de dinheiro e ao financiamento do terrorismo ampliam o risco de utilização do setor para dissimulação de recursos ilícitos.
A pulverização do regime de autorização e fiscalização representa mudança estrutural no modelo de controle. O cenário atual conta com 27 entes reguladores estaduais, além do federal. A ampliação potencial para mais de 5.500 municípios fragiliza a padronização de reportes ao COAF. O documento apresentado ao STF aponta que essa expansão eleva o risco de subnotificação e compromete a coordenação nacional de supervisão das atividades lotéricas.
O Brasil enfrenta riscos reputacionais perante organismos internacionais de controle financeiro. O Grupo de Ação Financeira avalia a efetividade do combate à lavagem de dinheiro em nível nacional. A falta de capacidade técnica e de recursos para implementar e fiscalizar programas rigorosos de prevenção à lavagem de dinheiro em milhares de municípios cria vulnerabilidades no sistema.
A Resolução COAF nº 22/2012 estabelece obrigações que pressupõem operadores com capacidade analítica e vigilância adequadas. Os dados municipais relacionados a governança, auditoria e compliance indicam que esse cenário não é replicável de modo seguro na maior parte dos municípios brasileiros.
Estudo aponta canibalização de receitas lotéricas
A fragmentação de loterias traz consequências para o financiamento de atividades sociais no país. A pulverização e canibalização de receitas reduzem a capacidade arrecadatória líquida do Estado. A competição entre jurisdições pressiona o payout, que representa o percentual de pagamento de prêmios aos apostadores. Essa dinâmica também estimula bônus e flexibilizações regulatórias, diminuindo o repasse de valores a atividades sociais, conhecido como “tributo implícito” das loterias.
Estudo recente da NYU Stern School of Business analisou dados de milhares de pontos de venda nos Estados Unidos. A pesquisa demonstrou que a legalização exclusiva de apostas esportivas presenciais está associada a redução das vendas lotéricas tradicionais. O fenômeno caracteriza efeito substituição, também chamado de canibalização.
A evidência empírica indica que apostas esportivas presenciais concorrem diretamente com as loterias tradicionais. A concorrência ocorre porque as modalidades compartilham o mesmo espaço físico, perfil de consumidor e lógica de conveniência. A introdução de loterias municipais, especialmente em modalidades que competem diretamente com as existentes, não necessariamente expandirá o mercado total.
A tendência observada aponta para redistribuição da base de apostadores. As loterias federais e estaduais já estabelecidas enfrentariam competição direta com os sistemas municipais propostos. O resultado é uma redistribuição da base de apostadores, provocando canibalização das receitas consolidadas e consequente diminuição dos repasses destinados a programas sociais federais e estaduais.
Comparação entre modelos federal e municipal revela disparidades
O modelo federal de loterias estrutura-se sobre função social específica. A situação concreta da loteria de Bodó ilustra as distorções geradas por essa fragmentação regulatória. Municípios estabelecem payouts superiores aos permitidos pela União, aumentando o percentual de pagamento de prêmios aos apostadores.
Municípios definem que o percentual de repasse social incide sobre a receita bruta de jogos, conhecida como GGR, que representa o valor apostado subtraído dos prêmios distribuídos. Essa metodologia contrasta com a lógica federal, que exige recolhimento sobre o percentual de repasse calculado diretamente do valor apostado. Leis municipais de Guarulhos (SP), São Vicente (SP), Belo Horizonte (MG), São Paulo (SP) e Campinas (SP) foram citadas como exemplos de normas que inovam a disciplina federal do repasse de valores arrecadados, causando desequilíbrio federativo.
Nas Loterias CAIXA, um volume de arrecadação de R$ 415 milhões gera retorno para a sociedade em repasses sociais superior a R$ 180 milhões, representando 43,37% do total arrecadado.
Loterias federais destinaram R$ 12,2 bilhões para áreas prioritárias em 2025
Os números oficiais das Loterias Caixa em 2025 foram incluídos na petição para demonstrar o desempenho do modelo federal centralizado. A arrecadação bruta das loterias federais no exercício alcançou patamares recordes, segundo o documento. O repasse social totalizou R$ 12,2 bilhões para áreas prioritárias do país, representando mais de 45% de todo volume arrecadado no ano.
A distribuição dos recursos contemplou diferentes setores. A Seguridade Social recebeu R$ 4,46 bilhões do total destinado. A Segurança Pública, por meio do Fundo Nacional de Segurança Pública e do Fundo Penitenciário Nacional, recebeu R$ 2,54 bilhões. O setor esportivo foi contemplado com R$ 1,32 bilhão, enquanto a Educação e a Cultura receberam aportes por meio do Fundo de Financiamento Estudantil e do Fundo Nacional de Cultura.
A petição destaca outros impactos financeiros das loterias federais. Mais de R$ 10 bilhões foram pagos em prêmios aos apostadores durante o exercício. A arrecadação de Imposto de Renda para a União alcançou R$ 2,6 bilhões. A Caixa argumenta que esses resultados demonstram capacidade institucional, operacional e fiscalizatória de converter a exploração lotérica em benefícios sociais concretos, rastreáveis e auditáveis em escala nacional.
Caixa diferencia loterias estaduais de municipais
O documento apresentado ao ministro relator Kassio Nunes Marques estabelece diferenciação entre loterias estaduais e municipais. A Caixa argumenta que o debate sobre “entes subnacionais” não autoriza transposição automática para os municípios. A instituição ressalta que outros julgados do Supremo Tribunal Federal, como as ADPFs 492 e 493 e a ADI 4986, trataram de Estados, não de municípios.
A petição aponta distinção jurídico-formal e diferença institucional material entre os dois níveis. Loterias estaduais e a federal operam sob tutela de estruturas mais maduras, incluindo autarquias, empresas, conselhos fiscais e metas claras de repasse. A Caixa menciona que algumas loterias estaduais são membros regulares da World Lottery Association, como Loterj e Lotep, enquanto a Lottopar possui certificação de nível 2.
O documento enfatiza que nenhuma loteria municipal possui certificação da World Lottery Association. A instituição argumenta que a loteria estadual é discutida em chave de coordenação federativa e capacidade institucional em escala. Em contraste, a loteria municipal encontraria óbice de capacidade administrativa, governança e tecnologia da informação, além do problema do transbordamento territorial no ambiente digital.
A Caixa Econômica Federal apresenta síntese comparativa de argumentos jurídicos favoráveis e contrários às loterias municipais. O documento afirma que a análise exposta na petição demonstra a superioridade dos argumentos contrários.
A conclusão da petição caracteriza a autorização para exploração municipal de loterias como risco sistêmico. A fragmentação do mercado lotérico em nível municipal representa ameaça à ordem econômica, à segurança financeira e à efetividade das políticas sociais no Brasil.
A fragmentação do mercado lotérico em nível municipal incentivaria a “arbitragem regulatória” e a criação de “paraísos de apostas” internos. Esse processo desvirtuaria o propósito social da loteria, conforme argumenta a Caixa. A falta de capacidade fiscalizatória e de padronização de controles fragilizaria o combate à lavagem de dinheiro e ao financiamento do terrorismo.
A arrecadação social consolidada, essencial para políticas públicas de alcance nacional, seria comprometida. O efeito de canibalização e a diluição dos recursos prejudicariam o financiamento de programas sociais. Assimetrias regulatórias e concorrência desleal prejudicariam operadores sérios e o próprio sistema lotérico nacional.
A Caixa defende que a análise técnica e mercadológica demonstra os riscos da autorização para exploração municipal de loterias. O banco manifesta-se pela procedência da ADPF, solicitando a confirmação da liminar e a negação da possibilidade de loterias municipais no Brasil.
Com a admissão da CEF como amicus curiae, a instituição poderá apresentar manifestações, documentos e informações que considere relevantes para o julgamento da ação. A participação não confere à entidade a condição de parte no processo, mas permite que contribua tecnicamente para a análise da matéria. Outras entidades já solicitaram participação no processo como amicus curiae, e o relator deferiu o ingresso de algumas delas.
Manifestação como Amicus Curiae da Caixa Econômica Federal
