Se as bets são jogos de azar, o que são as loterias?
O recente debate no Supremo Tribunal Federal sobre a constitucionalidade da proibição dos jogos de azar reacendeu uma discussão que precisa ser enfrentada com cuidado técnico.
No julgamento do RE 966.177, Tema 924 da repercussão geral, o STF analisa se o artigo 50 da Lei das Contravenções Penais, de 1941, foi recepcionado pela Constituição Federal de 1988.
Durante o julgamento, surgiu a discussão sobre a necessidade de considerar também, nesse contexto, o mercado de apostas de quota fixa — as chamadas bets.
A preocupação é compreensível. O crescimento acelerado das apostas no Brasil trouxe questões relevantes relacionadas a jogo responsável, publicidade, endividamento, proteção de menores, integridade esportiva e prevenção à lavagem de dinheiro.
Mas a aproximação entre bets e jogos de azar exige uma pergunta anterior e juridicamente fundamental:
Qual é exatamente a natureza jurídica das apostas de quota fixa no ordenamento brasileiro?
A resposta foi dada pelo próprio legislador.
A aposta de quota fixa é uma modalidade lotérica
O artigo 29 da Lei nº 13.756/2018, posteriormente alterado pela Lei nº 14.790/2023, criou expressamente a aposta de quota fixa como modalidade lotérica, sob a forma de serviço público.
Não se trata, portanto, de uma classificação criada pela indústria de apostas.
Foi uma opção legislativa do Congresso Nacional.
A Lei nº 14.790/2023 reforçou essa definição ao regulamentar justamente a “modalidade lotérica denominada apostas de quota fixa”.
A exploração dessa atividade depende de autorização federal e está submetida a uma extensa estrutura regulatória.
Os operadores autorizados precisam cumprir requisitos societários, financeiros e técnicos; identificar seus clientes; implementar políticas de prevenção à lavagem de dinheiro e ao financiamento do terrorismo; observar regras de publicidade e jogo responsável; proteger menores e pessoas vulneráveis; cumprir obrigações tributárias; e se submeter à fiscalização do Estado.
Essa realidade jurídica não pode ser desconsiderada.
O próprio STF já reconheceu as loterias como serviço público
O Supremo Tribunal Federal também já enfrentou a natureza jurídica das loterias.
Ao julgar as ADPFs 492 e 493 e a ADI 4.986, o Tribunal reconheceu que a exploração lotérica possui natureza de serviço público.
O STF decidiu ainda que, embora caiba à União legislar sobre sistemas de consórcios e sorteios, a exploração das loterias não constitui monopólio material da União, podendo também ser exercida pelos Estados dentro das balizas estabelecidas pela legislação federal.
Temos, portanto, uma sequência jurídica bastante clara:
⇒ a Constituição atribui competência legislativa à União;
⇒ o STF reconhece a loteria como serviço público;
⇒ o Congresso Nacional cria uma nova modalidade lotérica;
⇒ e o Poder Executivo regulamenta, autoriza e fiscaliza sua exploração.
Nesse contexto, é difícil tratar a aposta de quota fixa simplesmente como se fosse uma atividade clandestina inserida no mesmo ambiente jurídico que a Lei das Contravenções Penais buscava combater em 1941.
E a Mega-Sena?
A discussão torna-se ainda mais interessante quando comparamos as características econômicas dos produtos.
Na Mega-Sena, o consumidor paga para participar de um evento de resultado incerto.
Existe uma aposta.
Existe risco patrimonial.
Existe expectativa de prêmio.
Existe predominantemente sorte.
Na aposta esportiva de quota fixa também há desembolso, risco e prêmio, embora o resultado esteja relacionado a um evento esportivo sobre o qual o apostador pode utilizar informações, estatísticas, escalações, desempenho histórico e outros dados.
Não significa dizer que uma modalidade seja equivalente à outra.
Significa apenas que, se a presença de risco, prêmio e incerteza for suficiente para enquadrar constitucionalmente uma atividade como incompatível com o ordenamento, será necessário explicar por que o mesmo raciocínio não alcança as demais modalidades lotéricas.
A coerência jurídica exige critérios objetivos.
O payout também merece entrar nessa discussão
Há ainda um aspecto econômico raramente mencionado nesse debate: quanto da arrecadação retorna aos jogadores na forma de premiação.
Segundo as regras oficiais da Mega-Sena, 43,79% da arrecadação corresponde ao prêmio bruto.
Em outras palavras, de cada R$ 100 arrecadados, R$ 43,79 integram a premiação.
Os demais valores possuem diferentes destinações previstas em lei, incluindo repasses sociais e governamentais, custeio e outras rubricas.
É importante reconhecer a relevância dessas destinações públicas.
Mas, sob a ótica econômica do apostador, o dado permanece: menos da metade da arrecadação retorna ao conjunto dos participantes como prêmio.
Nas apostas esportivas de quota fixa, a dinâmica é diferente.
Os operadores incorporam sua margem às odds oferecidas. Em mercados esportivos altamente competitivos, é comum encontrar margens de um dígito percentual, o que pode representar retornos teóricos agregados significativamente superiores aos observados em loterias numéricas tradicionais.
Uma margem teórica de 5%, por exemplo, corresponderia aproximadamente a 95% de retorno agregado. Uma margem de 10%, a cerca de 90%.
A comparação deve ser feita com cautela porque são produtos estruturalmente diferentes.
Loterias numéricas funcionam com distribuição de prêmios e probabilidades próprias, enquanto as apostas esportivas operam com odds e margens variáveis.
Ainda assim, a diferença de ordem de grandeza merece ser considerada quando se discute proteção econômica do consumidor.
Se o argumento é que determinada modalidade provoca perdas patrimoniais relevantes, é legítimo analisar também quanto cada produto retém estruturalmente da arrecadação.
Payout maior, entretanto, não elimina riscos
Seria errado concluir que uma aposta esportiva é necessariamente menos arriscada apenas porque seu payout teórico pode ser maior.
As bets possuem características específicas que merecem atenção regulatória.
São produtos digitais, disponíveis praticamente em tempo integral, com grande velocidade de execução e possibilidade imediata de reaposta.
Um valor retornado ao apostador pode ser rapidamente reinserido em uma nova aposta, aumentando a exposição financeira ao longo do tempo.
Esse fenômeno demonstra justamente por que a resposta adequada é **regulação específica e proporcional ao risco**.
Velocidade, frequência, limites, publicidade, monitoramento comportamental, mecanismos de autoexclusão e proteção de jogadores vulneráveis podem — e devem — ser tratados regulatoriamente.
Mas isso é diferente de concluir que a própria existência da atividade é incompatível com a Constituição.
O ponto central não deveria ser mercado legal versus jogo, mas mercado legal versus mercado ilegal
Há outra distinção que precisa ganhar espaço no debate público brasileiro.
Operadores autorizados e operadores ilegais não são a mesma coisa.
A empresa autorizada pelo Governo Federal está submetida a um conjunto crescente de obrigações regulatórias.
Precisa conhecer e identificar seus clientes.
Precisa monitorar transações.
Precisa cumprir regras de prevenção à lavagem de dinheiro.
Está submetida às normas de proteção ao consumidor.
Precisa implementar ferramentas de jogo responsável.
Está sujeita a restrições de publicidade.
Deve proteger crianças e adolescentes.
Recolhe tributos.
Pode sofrer sanções administrativas e, em situações graves, perder sua autorização.
O operador ilegal, por definição, tenta permanecer fora desse sistema.
E é exatamente por isso que qualquer discussão sobre a restrição ou eventual proibição das apostas reguladas precisa enfrentar uma consequência prática fundamental: o que acontecerá com a demanda existente?
A ilegalidade jurídica não elimina automaticamente o comportamento do consumidor.
Proibir não significa necessariamente acabar com as apostas
O mercado de apostas atual é predominantemente digital.
Uma plataforma pode estar sediada fora do Brasil, utilizar estruturas internacionais de pagamentos e continuar tentando captar apostadores brasileiros mesmo sem qualquer autorização nacional.
Se o mercado regulado fosse eliminado, é improvável que toda a demanda desaparecesse instantaneamente.
Parte dos consumidores poderia deixar de apostar.
Outra parte poderia migrar para operadores clandestinos.
Nesse cenário, uma medida concebida para aumentar a proteção social poderia produzir justamente o efeito inverso.
O consumidor continuaria apostando, mas fora do ambiente em que o Estado consegue fiscalizar a empresa.
Sem os mesmos instrumentos de jogo responsável.
Sem os mesmos mecanismos de autoexclusão.
Sem as mesmas garantias de pagamento.
Sem a mesma capacidade de reclamação e responsabilização.
E sem o mesmo nível de proteção proporcionado pelo sistema regulatório brasileiro.
O mercado ilegal também não recolhe os mesmos tributos
Existe ainda uma consequência fiscal óbvia.
O mercado regulado gera receita tributária e outros repasses definidos legalmente.
Os operadores autorizados pagaram valores significativos para obtenção de suas autorizações e passaram a integrar uma estrutura formal de tributação, fiscalização e destinação pública de recursos.
Já o mercado ilegal pode continuar movimentando dinheiro de consumidores brasileiros sem produzir a mesma arrecadação para o país.
O apostador continua desembolsando.
O operador continua obtendo receita.
Mas o Estado brasileiro perde parte de sua capacidade de tributar e fiscalizar essa atividade.
Isso gera um paradoxo regulatório.
Quanto maiores os custos impostos exclusivamente ao mercado legal — sem combate proporcional ao ilegal — maior pode ser o incentivo econômico para que operadores clandestinos continuem buscando consumidores brasileiros.
Lavagem de dinheiro: regulação aumenta rastreabilidade
A questão da prevenção à lavagem de dinheiro torna essa distinção ainda mais importante.
Empresas autorizadas estão sujeitas a regras de identificação de clientes, registro de operações, monitoramento e comunicação de situações suspeitas, conforme a legislação e regulamentação aplicáveis.
Isso não elimina o risco de utilização indevida do setor.
Nenhuma atividade econômica está imune a tentativas de lavagem de dinheiro.
Mas a regulação cria instrumentos para detectá-las.
No mercado clandestino, essas ferramentas são significativamente mais limitadas.
Operadores ilegais podem utilizar estruturas internacionais, intermediários financeiros, ativos digitais e entidades localizadas em jurisdições que dificultem a fiscalização das autoridades brasileiras.
Por isso, quanto maior a participação do mercado ilegal, menor tende a ser a capacidade do Estado de rastrear integralmente os fluxos financeiros associados às apostas.
A conclusão lógica não deveria ser enfraquecer o mercado regulado.
Deveria ser fazer exatamente o contrário: aumentar o nível de compliance do mercado autorizado e intensificar o combate ao operador ilegal.
Regulação não significa incentivo ao jogo
Existe uma falsa oposição que precisa ser superada.
Defender a estabilidade jurídica do mercado regulado não significa defender a expansão irrestrita das apostas.
O setor precisa aceitar regulação forte.
Publicidade pode e deve possuir limites.
Mecanismos de jogo responsável precisam evoluir.
Ferramentas de autoexclusão devem funcionar de maneira efetiva.
O monitoramento de comportamento de risco pode ser aperfeiçoado.
Determinados tipos de aposta especialmente suscetíveis à manipulação esportiva podem ser restringidos.
A proteção de menores deve ser absoluta.
E operadores que descumprirem as regras precisam ser punidos.
Mas o rigor regulatório precisa vir acompanhado de algo igualmente importante: diferenciação clara entre quem se submeteu ao sistema e quem deliberadamente continua operando fora dele.
Caso contrário, cria-se um incentivo perverso.
A empresa que paga impostos, realiza investimentos em compliance, implementa mecanismos de proteção e se submete à fiscalização estatal passa a concorrer com quem ignora todas essas obrigações.
O desafio é aumentar a canalização para o mercado legal
Mercados regulados de apostas em diversas jurisdições trabalham com um conceito particularmente importante: canalização.
O objetivo não é simplesmente medir quanto se aposta.
É verificar qual percentual da atividade ocorre dentro do mercado autorizado e fiscalizado.
Quanto maior a canalização, maior é a capacidade do Estado de conhecer os operadores, fiscalizar transações, tributar receitas, proteger consumidores e aplicar políticas de jogo responsável.
Quanto menor a canalização, maior o espaço ocupado por operadores ilegais.
Por isso, o sucesso de uma política regulatória não deveria ser medido apenas pela intensidade das restrições impostas ao mercado legal.
Deveria ser medido também por sua capacidade de atrair o consumidor para dentro do ambiente regulado.
Uma regulação excessivamente restritiva, economicamente inviável ou incapaz de competir com a oferta clandestina pode atingir exatamente o efeito contrário ao pretendido.
O STF precisa considerar a coerência do sistema
O Supremo Tribunal Federal tem evidentemente competência para examinar a constitucionalidade das escolhas realizadas pelo Congresso Nacional.
Mas essa análise precisa considerar o sistema jurídico como um todo.
O Brasil decidiu criar uma modalidade lotérica.
Depois decidiu regulamentá-la.
Autorizou empresas.
Cobrou pelas autorizações.
Estabeleceu regras de compliance, tributação e proteção ao consumidor.
Criou mecanismos de fiscalização.
E passou a combater operadores não autorizados.
Se agora a discussão constitucional pretender tratar toda aposta de quota fixa simplesmente como jogo de azar incompatível com a ordem jurídica, será necessário responder algumas perguntas difíceis.
Por que essa lógica não se aplicaria às demais loterias?
Qual é o critério jurídico que distingue uma aposta estatal de uma aposta privada autorizada?
Se a preocupação é a perda patrimonial do jogador, qual é a relevância do payout de cada modalidade?
Se a preocupação é proteção ao consumidor, o consumidor estará realmente mais protegido no mercado ilegal?
Se a preocupação é lavagem de dinheiro, teremos maior ou menor rastreabilidade financeira sem operadores regulados?
E, finalmente: uma eventual proibição reduziria efetivamente as apostas ou apenas reduziria a capacidade do Estado de controlá-las?
Segurança jurídica também é política pública
O debate sobre as bets no Brasil precisa sair da dicotomia simplista entre ser “a favor” ou “contra” as apostas.
A questão é mais complexa.
O jogo apresenta riscos.
Esses riscos precisam ser enfrentados.
Mas o mercado ilegal também apresenta riscos — possivelmente ainda maiores justamente porque foge dos instrumentos destinados a controlar os primeiros.
O desafio brasileiro deveria ser aperfeiçoar a regulação, aumentar a proteção do consumidor, combater abusos, elevar os padrões de jogo responsável e, ao mesmo tempo, ampliar a canalização para o mercado autorizado.
A resposta não pode ignorar que uma demanda econômica existente tende a procurar oferta.
Quando o Estado oferece um ambiente legal, pode estabelecer regras sobre essa relação.
Quando todo o mercado é empurrado para a clandestinidade, perde-se grande parte dessa capacidade.
É por isso que a pergunta mais importante talvez não seja:
“Bet é jogo de azar?”
A pergunta correta pode ser outra:
“Qual modelo oferece ao Estado brasileiro maior capacidade de proteger o apostador, arrecadar tributos, prevenir lavagem de dinheiro e fiscalizar uma atividade cuja demanda já existe?”
Se a resposta for o mercado regulado, o caminho não é desmontá-lo.
É aperfeiçoá-lo.
E concentrar os esforços regulatórios naquele que deveria ser o adversário comum do Estado, dos consumidores e das empresas autorizadas: o mercado ilegal.
(*) Angelo Alberoni é partner e COO na A2FBR, lidero iniciativas estratégicas e operacionais, contribuindo para o crescimento sustentável da empresa. Com sólida experiência em gestão estratégica, desenvolvida em cargos anteriores como Diretor no IBJR e Country Manager na Novibet, Betsson e Betcris, minha atuação foca na criação de campanhas inovadoras e no fortalecimento de marcas no mercado.
